一、 引言

公民参与是民主政治的重要议题，参与式治理是政府未来治理的重要模式。公民参与能够巩固政策的合法性和提高政策的合理性，推进公共政策的执行和公共服务的提升，实现符合公民需求的社会效益，因而，在党的十九大报告中强调要“扩大人民有序政治参与”。公民参与总是和政府信任、风险感知、政策制定等公共议题结合在一起，其中，政府信任、风险感知和政策制定都与公共信任有着千丝万缕的联系，政府信任是一种特殊的公共信任^[1]，信任本身的意涵就包括了对风险的认知和承担^[2]，公民参与政策制定也是为了交换公共信任^[3]，拉近权力距离^[4]。虽然公民参与涉及到诸多民主政治建设的政治议题，但是在公共生活领域，公民参与和公共信任存在着相互影响的紧密关系。既有研究较多探讨公民参与影响公共信任的程度和作用机制，较少论及公共信任对公民参与的影响，尽管有着政府信任影响公民参与研究的抛砖引玉^[5]，然而在理论构建维度并没有形成成熟的体系结构，公共信任与公民参与的关系并未得到进一步梳理。因此，文章以公共信任为前提和目标，分析公民参与的边界问题，即在公共信任情境下，公民参与是如何运作和实现的。

二、 关系雏形：逻辑关系的梳理

公民参与和公共信任是相互依存的现实议题和理论机制，梳理它们之间的逻辑关系，首先需要整理两者的内涵和意义，继而分析两者关系的作用机制和建构两者的理论框架。

（一） 公共信任的意涵

公共信任是发生在公共生活领域的一种信任，论及公共信任必须先解开信任的神秘面纱。对信任的解读大致分为三个方向：心理学视角、社会学视角以及经济学视角。心理学视角是社会学视角和经济学视角建构的基础，Hosmer^[6]将信任界定为“个体面临一个预期的损失大于预期得益之不可预料事件时，所作的一个非理性选择”，因而信任与“预期”“非理性”“选择”相关，它是基于对事件的“预期”而做出的“非理性”的选择行为。彭泗清^[7]将心理学的信任分为“一部分是由信任者自身对他人的一般信任产生，另一部分是由他被信任者的一种特性的感知而产生”。因而，信任被分解为一般信任和特殊信任，一般信任是基于观念信仰一致的基础上，特殊信任是基于人际关系的基础上。安东尼·吉登斯^[8]则将信任解读为“个人对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心”，其中，系统指的是由符号系统和专家系统构成的抽象系统，具有脱域性质。因而，信任在心理学中包含“预期”“信心”“观念”以及导致的行为，包括选择，因而信任涉及到文化、信息等内容，表现为观念信仰和人际关系的发生，也关系到对预期的一种信号、信息的感知和态度。社会学对信任的解读主要来源于尼克拉斯·卢曼^[9]，他将信任解读为一种复杂性的简化机制，由于社会复杂性和有限理性的存在，信息的不完整需要信任来克服理性的不足，减少社会交往中的复杂性，信任是用内在的确定性代替外在的不确定性，进而提升它对外部关系中不确定性的耐受性。信任体现为一种社会关系，因而它涉及到社会文化和社会制度、机制的内容。经济学视角的解读体现在弗朗西斯·福山^[10]的学术成果上，尽管他将信任解读为具有社会学视角的“社会资本”，但是他更强调将信任放置到影响和决定一个国家经济繁荣、社会进步的层面。他认为，人的本质和逐利的理性最终有助于诚实、可靠和合作等普遍美德的发展，这些美德构成了社会资本的基础，而在此基础上形成的共同的诚实和相互关系标准产生了信任，因而经济学视角的信任解读为有关利益、社会机制的内容。

在公共生活乃至整个社会生活中，公共信任是其他信任类型的基础，通过对信任的梳理，可以初步将公共信任解读为四个层面，即对社会成员的一般信任，对社会角色的信任，对社会制度及其运行机制的信任，对民主社会的一般价值的信任^[11]。从心理学视角、社会学视角以及经济学视角可以看出，公共信任主要受到信息因素、文化因素、制度因素和利益因素的影响^[12]，体现出系统性、层次性、模糊性和脆弱性等特征。公共信任分为普遍信任和特殊信任。普遍信任是指公共信任的第一个维度，对社会成员的一般信任；特殊信任是指公共信任的第二个维度，即对公共性组织及其人员的信任，它与政府信任、政府信用等既有联系也有区别。

（二） 公民参与的意涵

安斯坦从将公民参与界定为“一种公民权力的运用，一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”^[13]，这是对公民参与较早、较为全面的解读，但是可以明显看出，这一界定遵从的是一种权力逻辑，强调的是一种参与的能力，是可以使民众意见列入未来考虑的能力。亚里士多德^[14]曾提出“人是天生的政治动物”，因而参与不仅仅体现为一种权力，也应是一种权利。在马克思眼中，公民参与的逻辑起点就是公民的利益需求的表达^[15]，这正是一种权利的体现，而整合这两个维度的双轨路径正是扩大现代化公民参与的有益选择。

公民参与按照其规模化和组织化程度可以分为个体参与和群体参与。在既有研究中，公民参与常常被框定为个体参与，而忽视了以群体形式出现的组织化参与，同时，也将公众参与和公民参与不假思索地界定为统一的含义，在学术处理上缺乏严谨性。在现代化社会中，个体参与既可以指单个的公民个体，也可以指代议制下的代表性个体(如人大代表)；群体参与既可以指组织化的利益集团的参与，也可以指通过媒介的众声喧哗(如网络参与)。不仅如此，公民参与在公共生活领域可以界定为“公众参与”，特指在公共领域中被划入参与范畴的公民参与类型。

公民参与对社会的政治、经济发展有利也有弊，是一柄双刃剑。公民参与可以实现公民参与的基本权利，也是实现参与权力的基本路径。同时，它能保证公共政策的合法性、科学性和执行的有效性，是实现社会利益分配的一种有效方式。但同时，公民参与的不完善、对管理绩效的损害和对决策质量的威胁，都使公共部门纳入公民参与显得小心谨慎。因此，有效应用公民参与的方式，则是在公共信任的情境下，探索两者的关系框架，划定公民有益参与的边界和限度。

（三） 关系框架的建构

一般而言，公民参与是公共信任形成的基础，公民参与能够提升公共信任程度。而这种提升发生在公共场域，公民参与对公共信任的影响主要是影响公民对政府的信任，而公民对政府的信任是公共信任的一种特殊类型。Wang和Wart^[16]提出公共参与通过影响公共管理者的伦理行径和服务能力能有效提升公共信任程度，而公民参与推进政府的开放性和回应性也能提高公共信任。同时，公民的无效参与或者参与不当也会导致公共信任的损失，甚至扩大了权力距离和角色差异，影响政府执政的合法性。而两者关系除了公民参与对公共信任的单向影响逻辑，还包括公共信任对公民参与的影响，突出表现在政府对公民的信任对公民参与的影响，政府对公民的信任主要体现在个体层面的责任心、过往经历和参与能力，组织层面的组织结构和开放性程度以及社会层面的市场化程度等^[17]，这些都会影响政府判定公民参与的能力、范围、程度和可行性。但政府产生的公民信任对公民参与的影响范畴不足以涵盖公共信任对公民参与的边界限定，因而，需要进一步梳理两者的逻辑关系，在构建公共信任和公民参与意涵的基础上，初步形成了关系框架，如表 1所示。

表  1  公共信任和公民参与的初步关系框架

维度	公共信任	公民参与
个体层面	对社会成员的一般信任(人际信任)	个体参与
组织化层面	对社会角色的信任(政府信任、企业信任和公益信任)； 对社会制度及运行机制的信任	群体参与
公共性层面	对民主社会一般价值的信任(民主、公平等)	公众参与

下载: 导出CSV 

| 显示表格

公共信任和公民参与的初步关系框架是依据两者所具有的内涵范畴进行的维度划分，即个体层面、组织化层面和公共性层面。个体层面的个体参与对应公共信任的“对社会成员的一般信任”，这里的一般信任是指普遍的信任，即人际信任，既是熟人之间的信任，也是陌生人之间的信任，考究的是人与人个体之间的互动关系。组织化层面的参与是指群体参与，相应的公共信任的组织化即是“对社会角色的信任”“对社会制度及运行机制的信任”，特指公共领域的政府信任、私人领域的企业信任和非营利性组织的公益信任，以及这些组织所具有的制度建设和运行机制。公共性层面的公民参与是指“公众参与”，而公共信任所对应的是公共领域所具有的一般性价值，包括民主、公平等。同时，在现实中，个体参与可能也涉及到组织化层面和公共性层面的“公共信任”，这是因为组织化和公共性参与需要落实到具体的参与者，而这些参与者在数量上占少数，却代表着一个利益群体。

三、 逻辑调整：理论框架的构建

公共信任和公民参与关系框架的雏形是基于各自相对应的概念进行梳理的结果。而在理论推进过程中，公共信任和公民参与并不是简单对应的逻辑关系，因而需要在已有基础上进行相应调整，并可分为公共信任侧的调整和公民参与侧的调整。

（一） 公共信任侧的调整

通过初步整理，公共信任包含四个层次，即对社会成员的一般信任、对社会角色的信任、对社会制度及其运行机制的信任、对民主社会的一般价值的信任。

对社会成员的一般信任是公共信任形成的基础，甚至包含陌生人之间的信任(如路人问路)，正是基于一般信任才选择“问路”这一行为，否则对信任的缺失都会影响到如“起床”这样简单的日常行为^[18]。

对社会角色的信任，具体为对公共领域的政府信任、私人领域的企业信任和非营利性组织的公益信任，将社会角色具化为政府、企业和非营利性组织等社会主体，这些社会主体本身源于公民群体，由于其承担的社会职能和组织化程度而成为了一种社会角色。同时，社会制度及其运行机制总是依托于一定组织结构和实体才能发挥功能作用，因而，对社会制度及其运行机制的信任总是依托于对社会角色的信任，但是对社会角色的信任与否具体表现在社会制度建设是否科学合理以及运行机制是否有效的基础上。因而，公共信任第二、三个层次的含义在现实中具有某种程度上的“耦合”，社会角色和社会制度及其运行机制是相互依存的，对社会角色的信任取决于对社会制度及其运行机制的信任。

公共信任第四层次的内容是对民主社会的一般价值的信任。众所周知，社会一般价值是“嵌入”到社会制度及其运行机制之中的，亚里士多德曾提出的最优政体包含两个层面的意义，一是所有公民都遵循既定的法律，二是所行之法皆为良法，这里的“良法”就是反映公共利益、代表社会一般价值，因而对民主社会一般价值的信任则是对科学合理的社会制度及其运行机制的信任。

（二） 公民参与侧的调整

公民参与的维度分类是基于公共信任建构层次的，个体参与、群体参与和公众参与分别对应不同的公共信任维度。其中，公众参与包含个体化参与和群体性参与，之所以对“公众参与”进行界定，是由于其代表公共利益，而民主社会一般价值中的“至善”就是公共利益，因而，公民参与的实质内涵主要包含个体化参与和群体性参与。

荀子曾言“人能群”，即人是社会性动物，必然是群居的生物，并且人只有在群体中才能具有人的特征，现实生活中的“狼孩”是不具有人的特征的，因而更不可能具有“政治人”的角色特征。不仅如此，乔治·埃尔顿·梅奥^[19]在《工业文明的社会问题》中提出，个人利益的实现必须依靠一定的组织，人的价值是靠一定的组织化结构来实现的，这就为不是个人而是利益集团在政策网络中占有一席之地作出了解释，同时也为乌合之众不能实现个体价值作出了解释，因而可以得出，公民参与的主要形式是组织化的群体参与。

而与实际情况相悖的现象是，既有研究大多聚焦于公民参与的个体化，而较少论及公民参与的群体性，且多将群体性参与与“群体性事件”这一污名化的概念联系在一起。通过将实际与理论相结合，可以发现个体化参与和群体性参与可以并行不悖，这是基于公民参与中“代表性”这一概念的存在^[20]，群体性参与和个体化参与都是一定利益的“代表性”体现，个体参与虽然在实际的数量层面与群体参与不同，但无论是个体参与还是群体参与都是某类利益的集中整合，个体参与是整体利益的代表性体现，尽管参与人数在规模上是少数，但却代表一个群体的利益，因而为避免在后续分析中出现矛盾之处，将其统称为“代表性参与”，如图 1所示。

图  1  公共信任与公民参与的理论框架

下载: 全尺寸图片 幻灯片

通过对公共信任侧和公民参与侧的调适，最终建构了公共信任和公民参与的理论关系框架，需要进一步梳理的部分是，对社会成员的一般信任不仅仅是公共信任其他层面的基础，同时也是公民参与的基础，参与行为的发生，本身就是由内到外的一种选择，一般信任的缺乏会导致“起床”的困难，更遑论参与这一公共行为。进而，公民参与是在对社会成员一般信任的基础之上。

四、 理论边界：有限、有序和有效的要求设定

信任主要受到信息因素、文化因素、制度因素和利益因素的影响，因为公共信任也会受到这四种因素的影响。由于社会复杂性和有限理性的影响，人类不可能获取完整的信息，因而人类的有关决策都是在信息不完备的情境下进行的。在这种情境下，信任作为简化复杂性的重要机制发挥了重大作用，信任是与未知领域的行动相联系的信念，对完全透明且知晓的系统是不存在信任问题的，信任是由内在的某种确定克服外在的不确定性。因而，基于这一层面，公共信任对公民参与的界定涉及信息的有限性、决策的时效性、参与能力问题和内在的心理建设。由于信息因素的影响对公民参与提出了有限的设定要求，即信息的不完备以及处理信息的有限理性、决策的时效性界定了参与人员有限的活动范畴，而信息的有限性又对参与能力提出了更高要求，因而限定了参与主体的范围。同时，作为并不完全知晓社会系统运作的外部参与者，其参与行为及结果存在较大的不确定性，因而对内在确定性的强化提出了更高要求，这都证明确定了公民参与是一种有限参与。同时，对公民参与有限性的影响也来自于公共信任的利益因素、文化因素和制度因素，公共领域是多元利益的集合场域，如何在既有制度框架下实现多元利益的参与和均衡是公民参与有限性面临的巨大挑战。在亚里士多德描绘的最佳政体中，具有参与资格的公民是拥有较高素养和文化操守的公民，因而这种文化层面的参与资格对公民参与提出了更严苛的有限性诉求。

不仅如此，公共信任的制度因素对公民参与的有序性提出了更高的要求。塞缪尔·亨廷顿^[21]曾言，对于现代化国家而言，首要的问题不是自由而是创作一种合法的公共秩序，这是源于公共秩序或者社会制度在形塑信任机制中发挥重要的作用，因而公共信任对公民参与提出了有序性的价值诉求。在公共信任缺乏的情境下，公民参与无法解决风险性和不确定性问题，社会秩序会出现混乱甚至动荡。而对社会制度及其运行机制的信任会在公民参与中产生一种“黏合剂”，减少机会主义行为，推动集体合作。霍布斯曾言，信任这一人造结构对于弥合暴力和理性建立社会秩序时留下的裂缝时是必要的^[22]。然而，创建既能体现社会一般价值且能良好运行的社会制度是困难的，所以公共信任对公民参与的有序性提出了更高要求。

公共信任的文化因素和利益因素对公民参与提出了有效的价值诉求，文化因素涉及到公民参与的实质性，利益因素涉及到公民参与的实效性。社会文化发展的和谐价值、开放程度对公共信任的养成和公民参与的促进具有较大的正向作用^[23]，在这种文化价值观的倡导下，公民参与不仅仅是形式上听取公民意见，也是把公民放置于“驾驶员”位置，实现公民参与的实质性。约翰·克莱顿·托马斯^[24]曾对公民参与的有效性设立了两个目标，一是以获取公民信息为目的，二是提高政策的接受性为目的。在公共信任的情境下，公民参与的有效性受到利益因素的影响，正如前文所言，公民参与的逻辑起点就是公民利益需求的表达，因而公民参与的实效性在于公民利益需求的实现，具体体现为公民参与是否可以满足参与目标的实现以及公民是否可以清晰、准确表达自己的参与诉求。

总之，以公共信任为前提和目的的情境下，公民参与需要满足有限、有序和有效的价值诉求，而这些价值诉求之间并不是独立存在的。公民参与的有限性是针对参与主体的范围、程度和能力而言的，这种有限性会影响到公民参与的有序性，有限的参与者必然具有较好的公民精神，在参与过程中理性表达、尊重秩序化的原则和要求，这是实现公民参与有序性的必然要求。同时，公民参与的有限性和有序性也会影响公民参与的有效性，公民参与的有效性受到参与主体、参与范围、参与程度、参与秩序等因素的影响，而公民参与的有效性也会影响到参与主体的参与意愿和参与程度，进而影响公民参与的有限性和有序性，因而，公民参与的有限性、有序性和有效性是一个相互影响的整合系统，如图 2所示。

图  2  公共信任对公民参与的诉求机制

下载: 全尺寸图片 幻灯片

五、 实践调适：公民参与的运行与完善

影响公共信任的信息因素、文化因素、制度因素和利益因素对公民参与提出了有限、有序和有效的价值诉求。同时，公民参与自身存在的代表性不足、参与能力欠缺、参与的不可靠性对形塑公共信任造成了更大阻隔。因而，在公共信任的情境下，在有限、有序和有效的边界诉求中实现公民参与的适切性，完善公民参与制度建设及其运行机制，可以在以下四方面进行实践调适。

第一，信息有限性的突破。信息因素是完善公民参与的首要瓶颈，囚徒困境中存在的信息不对称导致“零和博弈”结局，因而突破信息的有限性可以促进公民参与、提升合作的可能性，进而促进公共信任的实现。公民参与知情权的诉求是这种突破机制的一个方面，信息公开和披露的程度越大，公共信任的程度越高，公民参与的积极性会越大。而信息有限性突破机制的另一个方面涉及被参与系统，作为公共信任的参与两方，公民需要知晓参与系统的信息，参与系统也需要获取参与者的有效信息，因而需要界定属于参与议题目标对象的参与者，同时，参与者需要能够清晰、准确地表达自己的参与诉求，这就涉及到公民参与本身的代表性问题，代表性参与者的选择应该基于参与议题的结构特征，可以采用自下而上或者自下而上，或者两者相结合的方式进行选取^[25]，既有研究对其进行了详细论述，在此不再赘述。

第二，公民性培育和文化系统建设。公民性培育涉及公共信任的文化因素也涉及公民诉求理性、清晰和准确表达的内核，公民性培育的目的不仅是塑造有文化、有内涵、有修养的现代性公民，更是提高公民的参与才能^[26]。公民性培育能满足公民参与的有限、有序诉求，现代性公民的养成可以对参与系统释放一种可被信任的信号，从而可以进行理性表达、和谐合作和良性互动，既满足了参与系统获取信息的需求，也使公民参与的成果更加贴合公民利益。而这种公民性培育需要文化系统的有效建设来实现。在亚里士多德眼中，教育是培育公民精神的有益途径，但教育对公民性培育的成效具有时滞性，因而基于实用主义的需要，对参与者进行针对性培训更符合现实需求，同时，也可发挥文化系统中智库、专家的权威作用，因为在尼克拉斯·卢曼眼中，公众对社会系统的信任是因为“受到了专业知识的影响”。

第三，多层次、多领域的制度设计。在公共信任的体系结构中，对制度或价值观的信任更为根本。制度设计会影响到公民参与的有限、有序和有效。制度设计可以通过程序正义对公民参与的主体、范围和程度进行科学合理的界定；制度设计可以改善公民参与自身的代表性问题，使参与系统听到弱势群体的呼声以及打破强势群体的话语垄断，进而实现多元利益的有效均衡^[27]；制度设计可以加强法治建设，扩大信任半径，在弗朗西斯·福山眼中，“透明的法治可以在陌生人之间创造信任的基础”“可以给不相干的人提供互相合作和解决争端的基础”。同时，科学合理的制度设计和法制建设可以增强公民参与的效能感，突破公民参与自身的不可靠性，从而提升公民参与的持续性和有效性。因而，在公共信任的情境下，这种制度设计是多层次和多领域的。

第四，可靠的公民利益实现路径。公民参与的目的使为了实现公民的利益诉求，这也是公民参与的起点，公共信任的实现正是由于公民参与的结果满足了公共利益需求。而如何实现这种公共利益需求，是古今中外众多公共管理学者不断钻研、克服的终极目标。在公共信任的设定情境下，可以为这一目标的实现设定这样一种可行的参照体系。以邻避问题举例，邻避问题涉及到政府、非政府组织、企业、网络媒体以及公众，因而很好地包含了公共信任和公民参与的众多要素。在邻避问题中，初期减少成本的方式可能是缺乏公众参与，这是源于公民参与本身的局限性，然而这种缺乏在推进过程中会造成“一上就闹，一闹就停”的尴尬局面，因而可行的路径是在事前强化公民参与的利益表达，在事中强化公民参与的监督和科普，在事后强化公民参与的风险评估和行政问责，不断强化多元主体的互动，增强公共信任。但需要进一步思考的问题是，既有研究强调影响公共信任和公民参与关系的关键因素，却并未给予方法论的指导和可靠的参照标准。此外，通过对两者的逻辑框架梳理可得出，相关主体的信用和绩效表现能够有效提升公共信任、改善公民参与。

六、 结论

公共信任与公民参与的关系并不是线性的公民参与推进公共信任的单向逻辑关系，公共信任反之也能影响公民参与的实现，因此在公共信任的情境下，以公共信任为前提和目的，框定了公民参与的边界和限度，探析公民参与如何在限定的边界范围内促进和养成公共信任，在这一探索性的研究过程中得出以下三点结论。

第一，对公共信任和公民参与逻辑关系的梳理从理论内涵展开，初步形成了两者的理论框架，经过理论发展路径的调适，逐渐实现两者逻辑关系在理论层面的有效结合。对社会成员的一般信任是公共信任的基础层级也是公民参与的基石，对民主社会的一般价值的信任内嵌在对社会制度及其运行机制的信任之中，而对社会制度及其运行机制的信任需要依托社会角色的功能发挥和组织建构，而这种组织化的社会角色在公共场域中与多元利益的“代表性参与”产生了互动，这便是公共信任和公民参与的互动框架结构。

第二，公共信任和公民参与在公共场域中存在互动习性。在公共信任的情境下，公民参与遵从以公共信任为前提和目的的互动规则，公共信任给公民参与框定了一定的活动边界，即公民参与的有限性、有序性和有效性，这种边界的限定与影响公共信任的信息因素、文化因素、制度因素和利益因素紧密相关。另外，公民参与的有限性关系着公民参与的有序性，而二者的合力更关乎着公民参与的有效性，进而，公民参与的有效性又会反馈到公民参与系统中，影响到公民参与的有限性和有序性。

第三，公共信任给公民参与框定了有限、有序和有效的互动边界，而公民参与如何在这种边界范围内有效实现公共信任，可以从信息、文化、制度和利益等维度展开思考，即突破信息有限性的掣肘、进行公民性培育和文化系统建设、采取多层次和多领域的制度设计，应用可靠的公民利益实现路径。

尽管在研究公共信任与公民参与的逻辑结构和互动关系在理论上推动了公共管理研究向前迈步，也在现实中促进了民主政治的发展，但对公共信任和公民参与的关系研究并不能浅尝辄止，对公共信任和公民参与的关系议题还未深入、具体地探究，公共信任的“主体”“客体”的界定对公民参与的影响、公民参与的深化以及公共信任四个维度的影响因素未被量化验证等问题都是公共信任和公民参与关系研究需要后续展开的重要议题。