Dilemma of International Space Traffic Management and China’s Proper Policy
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摘要:
人类航天事业发展到现阶段产生了国际空间交通管理的现实需要,美国、欧洲、俄罗斯等主要航天国家或国家集团均看到了这一现实需要并提出了各自的政策主张。但是,国际社会对空间交通管理的实质内容仍存有较大分歧,主要包括空间交通管理机制构建的主导权之争、实施方式之争和军事安全之虞等。这些困境背后有着深刻的政治、经济和军事原因。中国作为新兴航天大国,致力于为人类航天事业的和平发展作出贡献。为进一步实现人类航天事业的发展,中国应秉持人类命运共同体理念,坚持共商共建共享的全球治理观,引领国际社会逐步形成安全、有序和可持续的国际空间交通管理秩序。
Abstract:At the present stage, the development of human space endeavors has brought about the realistic need for international space traffic management, and the major space-faring states or groups of states such as the United States, Europe and Russia have all seen this realistic need and put forward their own policies and propositions. However, the international community is still divided on the essential contents of space traffic management, including the dispute over the dominance of the construction of space traffic management mechanism, the disagreement on the way of implementation, and the concern of military security, etc. There are deep political, economic and military reasons behind these dilemmas. As an emerging space power, China is committed to making contributions to the peaceful development of human space endeavors. To further promote the development of human space endeavors, China needs to uphold the vision of a community with a shared future for mankind, adhere to the global governance vision that emphasizes extensive consultation, joint contribution and shared benefits, and lead the international community to gradually form a safe, well-organized and sustainable international space traffic management order.
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随着人类航天科技的发展,星际旅行、外空采矿和星际移民等都将逐步成为现实。近地轨道和星际轨道交通活动正在变得越来越繁忙。在可以预见的未来,对空间交通进行管理将成为整个人类社会的现实需要。外空不属于任何国家排他性的控制范围,因而空间交通管理客观上需要世界各国的共同参与。然而,当前,国际社会中仍然存在一些悬而未决的问题:国际空间交通管理秩序应该由谁主导建立?国际空间交通管理的目标和宗旨应该是什么?国际空间交通管理的实施方式应该是什么?国际空间交通管理的核心规则应该包括哪些?这些共同构成了当前国际空间交通管理面临的困境,需要国际社会逐步予以解决。
中国作为新兴航天大国,应该积极参与探讨全球空间治理的议题,其中就包括国际空间交通管理议题。因此,研究国际空间交通管理面临的困境及其成因,提出中国的应对之策,具有深远的理论和现实意义,对探索保障人类航天事业发展的制度模式与促进人类航天活动的安全、有序和可持续发展具有积极作用。
一、 空间交通管理相关概念梳理
2015年,联合国外空委法律小组委员会将“空间交通管理法律方面问题的一般意见交流”列入一个新的单项讨论议题/项目[1],标志着空间交通管理正式成为国际社会的讨论议题之一。空间交通管理内涵丰富,外延几乎涉及目前国际空间治理的所有议题,如空间碎片减缓和清除、空间态势感知、空间活动的通知和空间信息分享、空间环境保护、空间和平与安全等。迄今,在学术界和政府层面,关于空间交通管理的定义都尚未达成共识。然而,构建空间交通管理机制却也并非无根之萍、无源之水,现有国际空间法律体系已为其提供了一定的国际法依据。各主要航天国家或国家集团也在不同程度上提出和表达了一些关于空间交通管理的主张或立场。
(一) 空间交通管理定义的沿革
在理论研究层面,空间交通管理的定义一直未有定论。20世纪60年代,国际社会产生了对航天器及其行为进行约束的提法,即航天器交通管控概念。1982年,原捷克斯洛伐克学者Perek在国际空间法学会上正式提出了空间交通管理定义[2]。2006年,国际宇航科学院(IAA)发布《空间交通管理研究报告》,提出空间交通管理的定义为:为了保障航天器进入空间、在空间运行和从空间返回地球的安全,免受物理或无线电频率干扰而制定的一系列技术和管理规范[3]。这一定义目前在国际上仍具有较大的影响力。2017年,IAA又发布《空间交通管理实施路线图研究报告》,对空间交通管理的定义进行了调整,以适应航天科技和地缘政治的发展,但该定义的核心并未发生实质性的变化。该报告将空间交通管理机制分为两个层面、三个阶段和八大规则要素,分别是技术规范和管理规范层面,发射阶段、在轨阶段和再入阶段,空间态势感知、私人载人飞行、碎片减缓和清除、空间安全标准、交通规则、空间资源管理的实践、国内空间立法和组织机构方面的规则[4]。这些关于空间交通管理主要内容的观点有助于深化人们关于空间交通管理的研究。
在国家实践层面,部分国家或地区出台的政策文件也提出了其自身关于空间交通管理的定义。2018年6月,美国出台首份综合性空间交通管理政策文件——《国家空间交通管理政策》(以下简称《管理政策》),将空间交通管理定义为:“为提高在空间环境中操作的安全性、稳定性和可持续性而实施的规划、协调和在轨同步活动。”[5]2017年,欧洲航天局(ESA)出台《欧洲外空交通管理制度白皮书》(以下简称《欧洲白皮书》),将空间交通管理定义为:“为确保安全的载人和无人洲际飞行、亚轨道飞行及穿越近地空间和空气空间的飞行,实施所有必要的管理、监督和控制运行措施[6]。俄罗斯和中国政府虽未明确提出有关空间交通管理的定义,但都已意识到空间交通管理的重要性,并积极参与了联合国外空委的相关议题讨论。
(二) 与空间交通管理有关的现有国际规则
现有国际外空法律体系虽然没有关于空间交通管理机制的明确规定,但是仍可从中找到有关空间交通管理机制的国际规则,如联合国五大外空条约和一些不具国际法拘束力的外空文件中就包含空间活动通知和空间信息分享、空间碎片减缓、避碰、空间环境保护、空间救援和损害赔偿责任等方面的国际规则。
具体来说,在空间活动通知和空间信息分享规则方面,联合国大会于1966年通过的《外空条约》第9条规定了缔约国对可能产生有害干扰的外空活动进行国际磋商和其他缔约国可要求磋商的规则[7],联合国大会于1974年通过的《登记公约》第2条规定了发射国对其发射的外空物体的国际登记义务[8],《外空活动中的透明度和建立信任措施问题政府专家组的报告》(以下简称《报告》)[9]和《外空活动长期可持续性准则》(以下简称《准则》)都含有通知和信息分享规则
① [10]。在空间碎片减缓和避碰规则方面,联合国外空委于2007年发布的《空间碎片减缓准则》是针对空间碎片减缓问题的专门国际文件,规定了空间碎片减缓的七大准则。此外,《报告》第三部分B27段、《准则》D2都涉及空间碎片减缓问题;《报告》第3部分B27段、第4部分B和C,《准则》B4和B5都规定了避碰的措施和建议。
在外空环境保护规则方面,《外空条约》第9条第2句规定,各缔约国应避免外空受到有害污染和使得地球环境发生不利变化的义务;《准则》D1和D2都建议各国考虑外空活动的环保措施
② 。上述与空间交通管理有关的国际规则大多缺乏国际法拘束力。《报告》和《准则》自不待言,《外空条约》和《登记条约》的相关条款也没有强制性。这些国际文件体现的是国际社会就空间交通管理问题达成的表面和抽象共识,对于国际空间交通管理涉及的实质问题,国际社会仍存在着较大的分歧。
(三) 主要航天国家或国家集团的主张
目前,拥有独立航天发射能力的主要有美国、俄罗斯、英国、法国、日本等十几个国家。对于空间交通管理,主要航天国家或国家集团通过发布政策文件或提交联合国工作文件提出了各自的主张。简而言之,美国固守单边主义模式,拒绝互利共赢的国际协商路径;欧洲国家坚持区域利益为先,以一个整体对外形成由自身空间交通管理机制构建的国际话语权;俄罗斯鲜明地秉持安全第一的理念,意图在联合国平台上主导建立空间交通管理机制。
1. 美国
2018年,美国总统发布《管理政策》;同年,美国众议院提出《美国空间态势感知与实体框架管理法案(草案)》。这两份文件表达了美国关于空间交通管理机制构建的主张,包括空间交通管理的定义、框架要素、实施机构和商业航天的地位等。具体来说,美国主张:空间交通管理的框架要素应包括最佳做法、技术准则、安全标准、行为规范、发射前风险评估和在轨避碰服务等,其构建途径是利用美国的标准和最佳实践来塑造国际规范
③ 。实施机构及其职能是将空间交通管理一分为三,由美国商务部负责民用部分,美国国防部负责军用部分,美国国家航空航天局(NASA)负责技术研究④ 。此外,美国的空间交通管理政策突出商业航天产业的参与,强调非国家行为体在空间交通管理中的作用。2. 欧洲
欧洲关于空间交通管理的主张
⑤ ,主要体现在欧盟出台的《外空活动国际行为守则(草案)》(以下简称《行为守则草案》)和ESA发布的《欧洲白皮书》中。2008年第1版《行为守则草案》第2部分的标题为“空间交通管理”,2014年版则将“空间交通管理”标题改为“外空活动的安全、安保及可持续性”,但内容没有发生实质性的变化。《行为守则草案》共包括4个部分,除第2部分直言空间交通管理规则之外,第1部分“基础性条款”、第3部分“合作机制”和第4部分“组织方面的内容”都在一定程度上反映了欧洲关于空间交通管理的主张。具体来说,首先,欧盟主张空间交通管理的目的和宗旨是增强外空活动的安全性(包括safety和security)及可持续性;其次,为实现上述目标,欧盟主张空间交通管理的重点是对空间活动的操作进行限制以防止有害干扰并采取严格的空间碎片减缓措施;再次,欧盟提倡签署国之间采取高水平的外空活动通知、空间物体信息分享以及磋商机制,即高水平的透明度和建立信任措施;最后,《行为守则草案》倡议建立常设性组织机构,包括签署国会议以及中央联络点。《欧洲白皮书》的主旨是为ESA制定未来20年实施空间交通系统的路线图,共分为三份,技术性较强。《欧洲白皮书Ⅰ》主要讨论了技术、概念和组织设置问题,重点关注技术和基础设施开发、空间碎片、空间监视和跟踪、空间天气监测、空中交通管理与空间交通管理的协调等问题;《欧洲白皮书Ⅱ》主要讨论了与空间交通管理相关的安全与可靠性方面,并提出了第一个风险量化方案,以及已确定的风险和风险的可接受安全水平的初始值;《欧洲白皮书Ⅲ》是结论部分,提出了建立欧洲空间交通管理应考虑的初始系统要求、约束条件和建议[11]。
3. 俄罗斯
俄罗斯没有出台专门的空间交通管理国内政策文件,其政策主张主要体现在2016年提交给联合国的工作文件中:第一,俄罗斯承认空间交通管理的重要性,认为应该在基于国际同意的基础上进行空间交通管理机制的构建,反对以单个国家主导的方式进行空间交通管理;第二,俄罗斯要求实现空间物体数据共享,主张以联合国为中心,建立空间信息共享平台[12];第三,俄罗斯强调空间操作安全框架对实施空间交通管理机制的重要性,主张开展更多技术层面的研究和协商[13]。
二、 国际空间交通管理面临的困境
综上可知,各主要航天国家或国家集团对进行国际空间交通管理达成了表面的共识,已经通过或正在讨论的一些国际规则和文件也多与国际空间交通管理有关;然而,这些国际规则和文件没有实际的法律拘束力。在表面的共识之下,有关国际空间交通管理的实质内容和实施机制仍存在着较大的分歧。
(一) 主导权之争
关于国际空间交通管理应由谁来主导构建,主要航天国家或国家集团并未达成一致。美国的总体战略是建立单边主义的、以美国为主导的国际空间交通管理秩序。具体体现在美国2018年的《管理政策》和《美国空间态势感知与实体框架管理法案(草案)》中。《管理政策》明确规定,空间交通管理秩序应该是利用美国的标准和最佳实践来塑造国际规范。
以法国和德国为首的欧洲国家则坚持以欧洲区域利益为先。在欧洲内部形成空间交通管理秩序,并在联合国层面进行推广。欧洲关于空间交通管理的主张,主要体现在欧盟的《行为守则草案》和ESA的《欧洲白皮书》中。欧洲总体的策略是以欧洲一体化为抓手在国际空间交通管理的构建和主导权之争中获取一席之地。
俄罗斯明确反对美国的政策,鲜明地秉持安全第一的理念,试图主导国际空间交通管理的核心内容。在2016年2月16日提交给联合国的工作文件中,对于美国等国家尝试将空间交通管理概念化的前景,俄罗斯认为,如果联合国外空委没有就有意义的外空安全规制达成共识,那么就应该将空间交通管理议题完全排除在议程之外[13]。在2018年10月26日举行的联合国大会全体会议上,俄罗斯代表在讲话中主张建立联合国层面的空间信息共享平台[14],旨在削弱美国的空间态势感知战略优势。
不具备航天能力的广大发展中国家则强调,空间活动纯为和平目的。这有着明显的限制航天军事行为的倾向,同时也关注空间活动的惠益分享。由于广大发展中国家缺乏航天实力基础,其主张并未得到美国、欧洲和俄罗斯的重视和认同。
(二) 实施方式之争
关于国际空间交通管理的实施方式,美国、欧洲、俄罗斯皆有不同的主张。
美国主张建立以美国为核心的国际空间交通管理模式。在国内层面,美国的政策是由其政府进行政策简化,为美国的航天企业创造更为宽松的国内法律环境和为航天企业的活动确权
⑥ 。在国际层面,美国意在推动其航天企业倚仗先进技术抢占甚至垄断与空间交通管理有关的国际市场。在国际规则层面,美国的政策是帮助企业在国际层面推行美国企业所需的行业标准和最佳实践,以达到事实上修改现有的国际空间法规则,让其他国家遵守美国制定的标准的效果⑦ 。同时,加强与其盟友间的空间态势感知数据共享,进一步强化空间态势感知的技术和市场占有率。总而言之,美国空间交通管理的实施方式是凭借其技术和综合实力,抢占或垄断与空间交通管理相关的国际市场,进一步凭借其现有国际市场地位形成垄断的管理秩序。欧洲有关空间交通管理的实施主张主要表现在《行为守则草案》中。2014年版的《行为守则草案》,可以说是欧洲的国际空间交通管理方案。欧盟主张在已有的国际空间法规则下,对内一体化,以一个整体对外推行偏向于欧洲利益的国际空间交通管理机制。欧盟的核心主张有二:一是反对有害干扰,二是加强空间碎片清除。具体的实施方式是实行高水平的空间活动通知、信息分享和协商机制;设置签署国会议和联络中心等组织架构,在这些组织平台上实施国际空间交通管理。欧洲反对有害干扰,其提高透明度与建立信任措施标准的主张意在迟滞中、俄和其他发展中国家的航天活动,同时也忽视了广大发展中国家的发展可能性。欧洲极力推行空间碎片的清除,是基于其领先的空间碎片清除技术,意图获取关于空间碎片清除服务的商业利益。
俄罗斯关于国际空间交通管理的方案在其代表提交到联合国外空委的多份工作文件中均有表述。与欧美重视航天企业的作用和商业利益不同,俄罗斯将外空安全规制视为空间交通管理的焦点问题。俄罗斯主张外空安全规制的方法和要素是国际空间交通管理的核心问题,反对美国主导的空间态势感知数据同盟和由商业利益驱动建立空间交通管理秩序。在国际空间交通管理的实施方式方面,俄罗斯主张建立联合国信息平台,以联合国信息平台为中心,其他国际组织或机制与之协调,组成国际空间交通管理机制。例如,俄罗斯主张由国际标准化组织制定空间作业安全信息方面的国际标准,并将国际标准反馈至联合国信息平台,以联合国外空委科技小组委员会和外空委作为协商选定国际标准的平台。俄罗斯批评美国和欧洲的空间态势感知同盟不利于国际和平,要求美国和欧洲提供免费的空间态势感知数据。俄罗斯的方案与美国为主导的方案针锋相对,并且也反对欧盟提出的《行为守则草案》,试图分化美国的主导权。
(三) 军事安全之虞
对于建立国际空间交通管理机制,各主要航天国家或国家集团有外空军事安全方面的顾忌。
近年来,美国将太空视为作战领域,不断推动外空军事化和武器化,如成立太空军。2020年,美国投入太空军的预算为154亿美元,该数字相当于当年NASA预算的61.6%,足见美国对太空军的重视[15]。美国历来将空间态势感知视为作战工具,与欧洲、日本等建立了以美国为核心的空间态势感知情报同盟,试图对其他国家进行威慑,维持其空间军事霸权。
欧洲和美国是传统盟友,二者在对抗俄罗斯方面的军事利益相对一致。然而,近年来,以法国为代表的欧洲国家在与美国的军事同盟中产生了欧洲战略自主权受到削弱的担忧,开始推行欧洲的战略自主权。例如,法国成立太空军,主张加强欧洲共同防务。法国总统表示,欧洲需要自己的独立和主权防御战略,并驳斥了德国国防部部长发表的欧洲需要依靠美国军事保护的相关言论[16]。欧洲对与美国的军事同盟进行了稍微疏远,在整体上对俄罗斯仍持军事戒备态度。
俄罗斯提议的建立联合国信息平台的方案,有针对美国和欧盟的空间态势感知数据联盟的意图,其强调外空活动的安全,也体现出对美国和欧洲外空军事活动的不信任。例如,对于美国于2018年7月底出台的要求尽快部署外空武器的国防预算法案,俄罗斯外交部立即发出警告,要求美国不要在外空部署武器[17]。
总之,对于构建国际空间交通管理机制,各主要航天国家或国家集团都有军事安全之担忧。为争夺国际空间交通管理国际机制构建的主导权,实施各自提出的方案,美国、欧洲、俄罗斯皆对他方的方案产生了军事上的不信任,而且都希望提高自身军事实力以增加实施自己方案的能力,因此,建立国际空间交通管理机制面临着各方在军事安全方面的顾忌。
三、 国际空间交通管理面临困境的原因
(一) 政治原因
当前,各主要航天国家或国家集团在政治上关于国际空间交通管理的倾向相左,无法达成共识,故而导致了主导权之争。美国的政治倾向是维护其外空霸权,试图倚仗技术优势,行使长臂管辖权,迫使其他国家遵守美国的空间交通标准和规范,修改现有国际规则。美国的政治霸权倾向是自第二次世界大战(以下简称“二战”)以来逐步形成的,当前对国际空间交通管理的政治霸权思维只是这一政治倾向的延续。
欧洲的政治倾向是谋求在国际空间交通管理问题上的战略自主权。虽然二战结束以来尤其是二战结束之初,欧洲依赖美国进行政治、经济和军事领域的复苏,但是欧洲国家试图恢复战前的国际地位,重新获得对国际事务的主导权的诉求一直深藏于其国际政策之中。面对国际空间交通管理问题,欧盟希望在美国的霸权政治下谋求战略自主性,同时对俄罗斯这一传统政治对手形成政治优势。
俄罗斯的政治诉求是遏制美国的空间霸权,打压欧洲的外空政策,维护其传统航天大国的地位。20世纪60—70年代,联合国五大外空条约的谈判和通过都伴随着美国和苏联航天实力的此消彼长或相对均衡。从联合国五大外空条约的制定历程可知,外空活动产生之初,国际外空规则、原则和制度是美苏太空争霸的产物。1991年苏联解体,冷战结束,之后国际局势向一超多强转变。由于领导人和民众意识形态的转变,俄罗斯在冷战结束初期一度在政治上亲西方,其航天政策也倾向与美欧合作。直至2001年普京上台之后,俄罗斯恢复了遏制美国和欧洲的政策。在航天方面,俄罗斯力图维护其传统航天大国的地位,谋求在联合国层面发挥如苏联时期般的政治影响力。特别是2014年乌克兰危机爆发以后,俄罗斯便开始向美国和欧洲外交多线开火,国际空间交通管理的议题也属其中[18]30-34。
广大发展中国家尚缺乏航天活动能力,也缺乏国际政治影响力。例如,在长期可持续性议题的讨论中,美洲加勒比海地区(拉加集团)试图在谈判中加入限制军事航天的条款,但因与美国、欧洲、俄罗斯都未能达成政治一致,其政治输入的意图未能实现[18]30-34。
(二) 经济原因
当前,国际空间交通管理机制的构建面临着实施方式之争。美国希望帮助其航天企业抢占国际市场,同时制定对其航天企业有利的国际规则和标准。欧洲希望通过形成高水平的透明度和建立信任措施,推行空间碎片主动清除,建立以欧洲的组织平台为中心的国际空间交通管理机制。俄罗斯则倡议建立联合国信息平台,要求美国和欧盟无偿提供空间态势感知信息,并希望通过此平台来构建国际空间交通管理机制。这些不同的空间交通管理实施方式背后有着巨大的经济利益分歧。
美国提倡的国际空间交通管理实施方式主要出于巩固其经济霸权的考量。具体来说,美国意在依靠其领先的整体航天技术,助推其航天企业在国际市场上有偿提供与空间态势感知相关的服务,抢占国际航天市场,获取巨大的经济利益,同时影响国际规则的形成,利用于己有利的规则反过来推动美国航天企业进一步垄断国际市场。
欧洲推出的空间交通管理实施方式在很大程度上有将技术变现,获取经济利益的考虑。一方面,以法国和德国为核心的欧洲拥有国际领先的空间碎片清除技术,同时,欧洲的航天商业化水平较高,阿丽亚娜火箭公司等航天企业曾一度获得国际发射的大片市场。然而,欧洲现有国际市场占有率不断下降,欧洲希望凭借先进的技术在空间碎片清除等新兴的在轨服务国际市场上抢占先机。因此,欧洲强力推动空间碎片主动清除进程和非国家行为体在国际空间交通管理中的作用也就不难理解了。另一方面,欧洲反对有害干扰,提倡高水平的透明度和建立信任措施,回应美国的加强空间态势感知数据同盟的邀请,其背后有希望在空间态势感知相关服务中获利的经济考量。
俄罗斯虽然拥有先进的空间态势感知技术和空间碎片清除等航天技术,但是俄罗斯的航天商业化水平较低,在国际市场上的竞争力也较弱。当前,在与美国和欧洲在国际空间交通管理相关的市场竞争中,俄罗斯不占优势。出于迟滞美国和欧洲抢占国际市场和利用市场地位扩大政治话语权的目的,同时为自身争取时间开展航天商业活动,俄罗斯提出了以联合国信息平台为中心形成国际空间交通管理机制,反对航天企业等非国家行为体在国际空间交通管理机制构建中获得话语权的主张。
(三) 军事原因
外空活动本身具有军民两用性,空间交通管理机制构建绕不开军用与民用的协调问题。特别是空间态势感知和空间碎片主动清除等都具有高度的军事敏感度。
首先,关于空间态势感知。一般来说,空间态势感知技术可用于军事情报的侦察、收集和应用,因而受到各国军事部门的重视。在空间交通管理中,有如下两个问题尚待各方进行研究和协商解决:空间态势感知数据分享的完整度和准确度应该有多高?是否应包含相关军事数据?当前,美国拥有最先进的空间态势感知技术,但却将其视为作战工具,以国家安全为理由,美国军方往往对掌握的空间态势感知技术和数据进行保密。虽然美国军方在互联网上定期发布相关数据,但是该数据的完整度和准确度都很低,不足以用于避碰分析[19]。高完整度和准确度的空间态势感知数据分享,仅限于美国与其盟友间的军事情报合作。
其次,空间碎片主动清除的军事敏感度很高。具体来说,如果某项技术能够对空间碎片进行定点主动清除,那么该项技术也同样可以用于对他国军事卫星进行定点打击。如何避免各国将空间碎片主动清除技术用于军事目的(如用作反卫星武器),促使各国将该技术用于和平目的(如清除太空垃圾),是构建空间交通管理机制时遇到的现实问题。
最后,关于空间活动通知和信息分享。例如,军事载荷的发射情况是否需要分享?空间活动的信息透明度应该高到何种程度?总而言之,由于外空活动的军事敏感性,主要航天国家或国家集团需要考虑如何解决本国军事国防安全与国际空间交通安全之间的矛盾。
美国与欧洲是传统的盟友,二者的军事利益相对一致,在空间态势感知方面早已开展了军事情报合作。但是,俄罗斯与美国、欧洲的军事利益有着强烈冲突,冷战时期,以美国和欧洲为首的北约和以苏联为首的华约展开了一系列的外空军备竞赛。近年来,美国、法国和日本相继成立太空军。由此可见,自有人类踏足以来,外空一直都是人类军事活动的场所。主要航天国家或国家集团都不希望在军事竞争中处于劣势,而是希望尽可能地限制竞争对手的航天活动发展和利益拓展。在空间态势感知数据分享、空间碎片主动清除等军事敏感领域更是难以达成共识。
美国在外空安全问题上的战略,从将外空视为避风港转向将外空视为作战领域,不断推动外空军备竞赛和外空武器化。军事利益的冲突给空间交通管理机制的构建蒙上了一层阴影。
四、 中国的政策主张及其完善
自古以来人类就有着飞天梦,为了踏向星途,人类不仅需要发展航天科技,还需要建立相应的制度,为人类航天事业保驾护航。然而,构建国际空间交通管理机制不能一蹴而就,而应循序渐进。自20世纪50年代以来,中国一直致力于航天活动的发展,为人类航天事业的和平与发展作出了许多贡献,同时,不断完善国内航天法律法规以及积极参与以联合国为中心的国际空间治理。对于国际社会共同面临的空间交通治理困境,作为新兴的航天大国,中国应该继续致力于航天事业的和平发展,为降低人类进入外空的成本和风险以及人类航天事业的繁荣发展作出应有贡献,同时,应该秉持人类命运共同体理念,坚持共商共建共享的国际治理观,引领国际社会逐步构建空间交通管理机制,共同开创人类航天新纪元。
(一) 中国的政策主张
中国虽然尚未发布专门的空间交通管理政策文件,但是在空间碎片减缓和清除、空间天气预报、外空安全问题、空间交通规则和避碰预警、空间环保等方面都已有相关的对内和对外政策主张和实践。
1. 国内层面
第一,关于空间态势感知和信息分享。2018年,中国正式设立了中国科学院空间环境态势感知技术重点实验室,发展空间环境态势信息获取技术、认知技术、应用技术和智能化空间环境态势感知技术等。可见,中国将空间态势感知的重点放在了技术研究上。
第二,关于空间碎片减缓和清除以及空间天气预报。1995年,中国加入机构间空间碎片协调委员会;2000年,启动空间碎片行动计划;2009年,发布《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》。此外,中国已成立多个与空间碎片有关的研究中心和实验室,对空间天气现象和空间碎片进行监测。2016年6月25日,中国开展了世界上首个主动的轨道碎片离轨清除实验项目
⑧ 。第三,关于外空安全。《中华人民共和国国家安全法》第32条和《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第1条中均有关于保障外空安全的内容。
第四,关于空间交通规则和避碰预警。在空间交通规则方面,中国已有相关规则规定。《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第6条(3)规定了空间活动信息的通报义务,《空间物体登记管理办法》第9条规定了空间物体状态有重大改变时的变更登记义务。在避碰预警方面,中国已具备相关能力。2015年挂牌成立的中国国家航天局空间碎片监测与应用中心,具备航天器发射预警、空间物体安全再入航天器解体分析、空间碎片环境评估等能力。据统计,该中心成立当年就发出有碰撞风险的红色预警87次,并成功帮助委内瑞拉遥感卫星1号规避空间碎片风险[20]。
第五,关于空间环保。中国的法律政策和航天技术研发都重视空间环保问题。例如,《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第6条(2)和(4)规定,航天发射项目申请人应当向国防科工委提交证明该项目符合国家环境保护法律法规的有关材料。此外,早在20世纪80年代中期,中国专家就开始积极呼吁国家研制使用液氧煤油环保推进剂的运载火箭[21],经过攻坚克难,2016年研制成功的长征五号新一代大推力运载火箭主发动机就是以液氧作为氧化剂,液氢和煤油作为燃料,为空间环保作出了实质性贡献。
2. 国际层面
第一,关于空间治理的立场。一是中国支持以多边主义解决外空治理问题,在联合国框架内实现外空治理的现代化和法治化。树立共同愿景,采取共同行动,用发展来解决发展中的问题。二是对于航天活动,中国倾向在国际规制和自由探索间寻求平衡。三是中国重视发展中国家的利益,主张帮助发展中国家提升空间能力[22]。
第二,关于空间信息分享。2017年,中国推出“一带一路”空间信息走廊倡议,与“一带一路”沿线国家进行卫星导航、遥感和通信等数据分享。
第三,关于空间碎片和空间天气国际治理。中国主张空间碎片不是一朝一夕形成的,也不可能一劳永逸地解决所有问题。国际社会应该增进共识、协同发展,共同形成空间天气监测预报以及提升空间天气危害防护与应对能力。
第四,关于外空和平与安全。中国主张制定防止外空武器化的国际法律文书是防止外空军备竞赛、维护外空和平利用和长期可持续性的根本途径,适当、可行的透明度和建立信任措施是防止外空武器化和外空军备竞赛的有益补充,但是不能取代外空军控法律文书谈判的努力[22]。
第五,关于空间环保。中国积极参加空间碎片减缓国际倡议,足以体现中国对于空间环保问题的重视。
(二) 中国政策主张的完善
随着中国航天科技的发展和国家实力的增长,中国需要对航天政策进行相应的调整,以使中国的主张与航天科技水平和国家实力相适应。在空间交通管理机制的构建问题上,中国应大力提升与空间交通管理相关的航天技术和逐步引领国际社会构建国际空间交通管理机制。
1. 提升中国的相关航天技术
20世纪60—70年代,美国和俄罗斯在外空活动的方面具有技术优势,共同主导了外空国际规则的制定,主要表现为联合国五大外空条约的通过。当前,国际社会进入新一轮规则博弈,航天技术和国家实力仍是一国参与外空国际规则制定权重大小的基础和核心。因此,在构建空间交通管理国际规则的过程中,中国应该大力发展与之相关的航天技术,主要包括空间态势感知技术和空间碎片主动清除技术。
空间态势感知尚无明确的定义,可以说是对必要的、可预测的空间环境和空间行动所依赖的操作环境的认知,包括外空中所有空间物体的位置与行动[23]。该技术对正常服役的卫星和相关空间碎片的位置以及周围环境的准确认知起着十分关键的作用。因此,主要航天国家或国家集团都在大力发展该技术。然而,没有一个国家能够单独完全掌握外空全貌,未来在空间态势感知数据方面,合作是大势所趋。可以预想,在空间态势感知数据合作规则的制定方面,拥有主导权的一定是拥有最强技术的国家。因此,中国应大力发展空间态势感知技术。然而,目前,中国的该技术水平与美国、欧洲、俄罗斯相比仍存有一定的差距,主要表现为无法准确确定外空中存在多少碎片,以及对卫星材料遭遇超高速碰撞时的运动轨迹的了解有限。因此,该技术提升的方向在于,提高空间物体编目的能力和加强超高速碰撞后物体的运动轨迹研究,概而论之,即加强对空间物体各种数据的收集能力、分析能力以及对空间物体相撞概率或再入风险等的预测能力。
空间碎片主动清除技术是未来航天能力建设的一个制高点。一国若在空间碎片主动清除方面领先,那么则意味着其在空间目标跟踪和监测、空间飞行器发射、空间通信空间飞行器在轨操作和轨道精准控制等方面的技术水平和工程操作能力都达到了相当高的水准[24]。同时,空间碎片主动清除技术还具有军民两用性,因此,也就成为大国竞争的焦点之一。当前,美国和欧洲的该技术处于国际领先地位。美国很少公开其空间碎片主动清除技术的发展状况,其可能是已将空间碎片主动清除技术融入功能更多、效益更好的空间技术研发项目,如外空加油系统项目。欧洲的空间碎片主动清除技术即将进入工程应用,ESA计划于2025年发射清洁太空一号航天器,清理其在轨道上的100千克碎片,这是世界上的第一项空间碎片清除任务[25]。中国在此方面的技术已经取得较大成果,目前处于国际第一梯队,与美国和欧洲差距不大,但仍有待加强。未来,中国应开展空间碎片主动清除技术领域的规划论证,从顶层设计上来制定空间碎片近、中、远期技术发展路线,进行在轨演示验证计划,提升技术成熟度,并逐步推动工程化应用和实施。同时,中国空间碎片碰撞预警分析与显示技术仍显不足,普遍基于国外工业软件来进行,缺乏自主可控技术支撑,未来需要开发一套可定制的空间碎片碰撞预警分析与显示技术原型系统[26]。
2. 引领构建国际空间交通管理机制
中国应秉持人类命运共同体理念,坚持共商共建共享的全球治理观,逐步引领国际社会构建空间交通管理机制,共同实现空间活动的安全、有序和可持续性发展。
首先,中国可与广大发展中国家一道发展航天事业,依托“一带一路”空间信息走廊和以亚太空间国际组织为平台,开拓国际市场和形成空间交通管理的交流平台。广大的发展中国家缺乏资金和技术,尚不具备独立的航天能力,无论是航天技术还是空间基础设施都亟待发展。中国应秉持人类命运共同体理念,为更多国家特别是发展中国家提供参与中国航天项目的机会,共享中国航天事业发展的机遇和成果。中国可以依托自身的航天技术,帮助发展中国家进行空间基础设施建设,为其提供从卫星发射服务到地面系统建设和商业运营的天地一体化系统解决方案[27]。同时,面对空间碎片减缓、空间天气灾害等可持续性发展问题,应该通过发展来解决。中国可呼吁广大发展中国家加入亚太空间合作组织,在该组织开展空间碎片监测和预警平台项目即亚太地基光学空间物体观测系统(APOSOS)项目
⑨ ,跟踪成员国感兴趣的空间目标和碎片,为航天器的发射与在轨运行提供安全保证。据此,与广大发展中国家合作建设地面观测站和提高空间碎片避碰预警能力等。具体实施层面,可由国家牵头签订双边或多边合作协议,在中国国家航天局和其他国家航天部门之间开展技术合作与交流,由国有或者民营航天企业来进行具体的航天项目实施。其次,构建空间交通管理国际机制应逐步扩大范围,与欧洲国家开展互利共赢的合作,共同实现空间活动的可持续性发展。东欧国家处在“一带一路”沿线,但其航天能力尚属缺乏,中国应为其提供航天基础服务,助力其在防灾减灾、通信导航、客运物流等方面的发展。中欧和西欧国家多为ESA成员国,以法国和德国为核心成员国的ESA具有先进的航天技术,航天商业化水平较高,中国可在空间碎片清除等在轨服务方面与ESA及其成员国开展合作。同时,共同开展与亚太地基光学空间物体观测系统项目类似的空间态势感知合作项目或与该项目联网,致力于提高空间碰撞预警服务的水平。
再次,构建空间交通管理国际机制需要俄罗斯的参与和支持。中国应与俄罗斯建立空间交通管理合作伙伴关系,共同构建和平与安全的外空环境。俄罗斯的火箭发动机和航天飞机技术较为先进,中国在卫星和微电子技术方面具有优势,目前两国主要在各自优势领域互通有无。同时,俄罗斯重视外空安全,与中国在外空安全方面的呼吁一致,符合国际外空安全利益。未来,中国应该与俄罗斯加强外空安全合作,将空间态势感知数据和技术合作纳入空间交通管理机制,共同致力于构建安全和有序的空间交通管理秩序。
最后,空间交通管理机制应囊括广大发展中国家、欧洲、俄罗斯和中国等主要国家或国家集团。国际社会应基于上述空间交通管理方面的国际合作实践,谈判制定国际公约,向世界各国开放加入。中国应与各国一道,携手打造外空的人类命运共同体、利益共同体、发展共同体、责任共同体。
五、 结论
第一,空间交通也将像空中交通、海上交通一样走向常态化。许多人看到了这一趋势,提出了空间交通管理的概念。但是,目前国际社会关于构建国际空间交通管理机制的方式和途径、主要内容等出现了种种分歧。美国希望建立以美国为主导的单边主义模式,通过其国内政策法律,加上商业资本的推动,形成空间交通管理体制。欧洲国家倡导的是区域模式,强调欧洲区域内的利益。俄罗斯与美国、欧洲不同,秉持安全第一的模式,强调基于空间操作安全规制的空间交通管理机制。
第二,空间交通管理作为一项重要的国际空间治理问题,面临着政治共识缺乏、经济可行性欠缺以及军事敏感度较高等问题。如果放任这些问题不管,人类进出地球轨道的成本将越来越高。彼时,遵守空间交通管理要求的收益将大于成本,国际社会产生了对空间交通管理的现实需求;这些现实需求又将反过来促使主要航天国家或国家集团进行对话与合作,逐步消除政治分歧,考虑长远的经济效益,协调军用与民用航天活动,推广并应用相关技术,最终建立互利共赢的空间交通管理机制。
第三,国际空间交通管理机制的构建,不仅需要具备航天能力的国家的努力,也需要尚不具备航天能力的广大发展中国家的参与。中国应该秉持人类命运共同体理念,坚持共商共建共享的全球治理观,推动国际社会构建公平、合理的国际空间交通管理机制。
注释:
① 《报告》第3部分B27段(a),(b),(d),(e)分别将国家空间政策信息、新的空间系统研发方案的信息、外空物体特别是地球轨道物体信息及其一般功能信息的分享、通报发射活动以及举行协商等纳入加强透明度和建立信任措施的范围。《报告》第4部分A,B,C是空间政策信息交流、外空活动信息交流与通报、减少风险的通报条款,对各国加强通知和信息分享以提高外空活动透明度提出了具体的建议。《准则》A5,B1,B2,B3,B6,C2也从不同方面体现了通知和信息分享规则,包括加强空间物体登记实践,提供最新联系信息并分享关于空间物体和轨道事件的信息,改进空间物体轨道数据的准确度并加强空间物体轨道数据分享实践和效用,推动收集、分享和传播空间碎片监测信息,分享业务所用型空间天气数据和预报结果,分享外空活动长期可持续性的相关经验并酌情拟订有关信息交流的新程序等,与《报告》互为补充。② 《准则》D1要求各国推动并支持关于对外空进行可持续探索和利用的方法的研究与开发,具体措施如各国和政府间国际组织应考虑保护地球和空间环境免遭有害污染的适当安全措施;D2规定各国将来制定的旨在确保空间活动可持续性且涉及有控或失控再入大气层的新措施,不应对人员或财产造成不合理的风险,包括因有害物质导致环境污染而造成的风险。③ 原文为:Space Policy Directive-3, National Space Traffic Management Policy,Sec. 4 (f):Develop STM standards and best practices. As the leader in space, the United States supports the development of operational standards and best practices to promote safe and responsible behavior in space. A critical first step in carrying out that goal is to develop U.S.-led minimum safety standards and best practices to coordinate space traffic. U.S. regulatory agencies should, as appropriate, adopt these standards and best practices in domestic regulatory frameworks and use them to inform and help shape international consensus practices and standards。④ 《美国空间态势感知与实体框架管理法案(草案)》要求美国商务部建立一个试点项目以实施自愿的民用空间交通协调指南,要求美国国家航空航天局创建研究中心以加强空间态势感知和空间交通管理的技术研究。参见:H.R. 6226,American Space Situational Awareness and Framework for Entity Management Act.⑤ 文中的欧洲主要指欧盟、欧洲航天局及二者的成员国。⑥ 《管理政策》第4条(c)规定:“鼓励和促进美国在科技、空间态势感知和空间交通管理方面的商业领导地位。促进美国商业航天领域的持续增长和创新,包括科技、空间态势感知和空间交通管理活动,符合美国的国家利益。为实现这一目标,美国政府应简化流程,减少可能抑制商业部门增长和创新的监管负担,使美国商业部门在国际市场上继续在空间交通管理相关技术、商品、数据和服务方面处于世界领先地位。”⑦ 《管理政策》第4条(f)规定:“发展空间交通管理标准和最佳实践。作为太空领域的领先者,美国支持制定操作标准和最佳做法,以促进太空中安全和负责任的行为。实现这一目标的关键第一步是制定美国主导的最低安全标准和协调空间交通的最佳实践。美国监管机构应酌情在国内监管框架中采用这些标准和最佳实践,并利用它们提供信息并帮助形成国际共识的实践和标准。”⑧ 2016年6月25日,长征七号运载火箭携带遨龙一号空间碎片主动清理飞行器发射成功,遨龙一号装载了一台机械臂,模拟抓取废弃卫星和空间碎片,并将它们带至大气层烧毁。⑨ 中国已于2011年在亚太空间合作组织框架下开展亚太地基光学空间物体观测系统(APOSOS)项目,该项目的主要功能是建成一个区域性乃至全球性的光学卫星观测网络来跟踪成员国感兴趣的空间目标和碎片,为航天器的发射与在轨运行提供安全保证。 -
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