一、 问题的提出

作为规范航空运输 ^①的航空法基本法律概念，航权的产生与民用航空业发展密切相关^[1]。国际民航运输活动的有序开展，需要各国开放领空，进行航权交换活动。当今世界，国际法正处于由和平共处国际法向国际合作国际法的转变和发展的过程中，各国对外航权的开放与交换正是国际社会民用航空运输领域合作的有效实践途径^[2]。1944年，在芝加哥召开的国际民用航空会议上，部分参会国签署的《国际航班过境协定》与《国际航空运输协定》，确定了五类空中“自由”或“权利”，相关规定对航权进行了模式化归类。随着民用航空运输实践的不断发展，航权类型也在不断拓展，逐渐形成九类航权。航权交换作为国家间的资源互换行为，着力于挖掘天空开发所带来的经济效益，实现国家间的经济利益共赢与共享。中国对外航权交换的起步较晚但发展迅速，改革开放后，对外航权开放更加深入，开始形成一定规模的国际航空运输市场。进入21世纪，中国以“民航强国”为发展战略，民航业市场化发展，同时开始逐步探索第七航权的开放与实践。当前，中国民航业的发展需要开拓国际空间，航权的开放与交换势必前置，实现以航权交换助力中国航空运输业的发展。

2021年9月，在中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上，习近平在致辞中指出：“我们愿同各方一道，坚持开放合作、互利共赢，共享服务贸易发展机遇，共促世界经济复苏和增长。”^[3]国际航空运输作为国际服务贸易的重要组成部分，也应当坚持开放合作与互利共赢。中国在推进高质量共建“一带一路”中，高效便捷对外交流是保障，国际航空运输不可或缺。与此同时，中国对外航权交换的法学理论与基本框架仍不够完善，对外航权交换的谈判活动需要相关制度给予支撑，天空开发也需要法治保障。笔者试图通过对中国对外航权交换活动的现状进行梳理与分析，探讨存在的问题与产生根源，合理地归纳相应法治对策，以助力中国对外航权交换更好地服务倡议与理念的国际实践。

二、 中国对外航权开放与交换的现状

中国对外航权开放与交换，既需要中国对外开放航权，即通过法律政策授予特定地区特定航权的使用权限；也需要中国参与国际航权交换，即积极运用航权交换的平台和机制开展具体谈判与签订民航协定。增强中国对外航权开放与参与航权交换的协调性，将有利于中国对外航权交换的推进，增强中国民航运输业的国际竞争力，也是梳理与分析中国对外航权交换现状的最终目的。

（一） 中国对外航权开放现状

1.  中国对外航权开放的法律政策现状

中国对外航权开放的整体框架与依据是构建于《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）为核心的民航法律法规的体系之下的。《民用航空法》作为中国民用航空法律领域的基本法，其从民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器租赁、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场和空中航行等16章对航空运输活动进行了规制，但没有对航权的开放与交换进行具体的规制。需要注意的是《民用航空法》的第177条：“外国民用航空器的经营人，不得经营中华人民共和国境内两点之间的航空运输。”该条文是对外国承运人国内运输权的限制，即开放第八、第九航权的限制，也意味着前七类航权中国并未限制开放，在法律层面存在航权开放的空间与余地。与此同时，2019年修订出台的《定期国际航空运输管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2019年第26号）正式明确了国际航权的分类管理，但此规章是从技术性角度对国际航空运输的管理作出规制，对航权开放与交换的具体问题规定仍很缺乏。而直接管理国际航权资源使用的文件为中国民用航空局（以下简称“中国民航局”）发布的《国际航权资源配置与使用管理办法》（民航发〔2018〕39号），随后中国民航局根据此文件制定了《国际航权监测管理办法》（民航规〔2019〕32号）。两个规范性文件是对已经建立航权安排的航线权利进行分配与管理，明确了国际航权资源配置是国务院民用航空主管部门根据中国的法律法规，以及中国政府与外国政府签署的双边或多边航空运输协定、议定书、备忘录和会谈纪要等，对空运企业国际航权申请进行审查、评估后作出配置决定的行政管理行为。在航线管理与时刻分配方面，中国出台了《航班正常管理规定》（中华人民共和国交通运输部令2016年第56号）和《民航航班时刻管理办法》（民航发〔2018〕1号）等规章。规章明确中国实施以政府为主导的行政分配机制，由中国民航局及地区管理局对航班时刻实施管理，同时督促航线航班的正常化运营。目前，中国市场化的航班时刻交易正在逐步推进，部分地区开始试点“拍卖”和“抽签”等形式。中国航线管理与时刻交易的相关制度的不断完善，也有利于规范国际航线的运营，助力中国对外航权开放与交换。

中国在授予特定地区使用特定航权方面，政策发挥出更大的作用与实施空间。就整体而言，国家对各地区开放航权的政策支撑主要通过以中国民航局、国务院出台相关文件为主，文件的类型涉及批复、会议纪要、意见和通知等。其支持的形式主要包括三大类：一是国家对相关地区航权开放的宏观政策性支持，例如，国务院支持西安机场利用第五航权，进一步加大对西安航空物流发展的支持力度^[4]；二是国家直接批准某个地区开通特定航权航线，如中国对阿联酋开放银川机场第三、四、五航权，同意阿联酋航空公司开通迪拜经停银川至郑州的航线^[5]；三是国家对地区提交的特定航权航线开通申请予以批复，如2018年内蒙古满洲里申请乌兰巴托—乌兰乌德—满洲里客运航线获批^[6]。其中，第一种形式获得的航权开放支持具有较大的自主性，获得授予的地方可以依据市场需求，在中国对外签订的双边航空运输协定的情况下，积极拓展国际航线。就第二、第三种授予形式而言，地方获得授予的是特定航权航线，不能自由拓展其他的航权与航线，其自主性相比第一种形式较弱。

2.  中国对外航权开放的模式与类型现状

目前，国际社会关于航权开放与交换的模式存在以《国际民用航空公约》（即《芝加哥公约》）互惠原则为基础的双边模式、最惠国待遇基础上促进航空运输自由化的多边模式，以及中国在海南试点开放第七航权的单边模式^[7]。中国航权开放采用的模式多样，单边、双边以及多边模式均涉及。首先，中国是国际民航组织成员国之一，依托《芝加哥公约》进行航权开放；其次，基于《芝加哥公约》下的双边模式，中国通过两国政府间的谈判，以“一对一”的双边航空运输协定对前四类航权予以开放，同时在符合航权开放条件的情况下，中国也积极推动第五航权的落地；再次，第七航权的开放则是中国通过政策文件在海南自由贸易港地区试点运行，区别于平等互利的基础，以单边模式自主对外开放；最后，第六航权虽然中国没有明确开放，但是航空公司可以通过组合两段不同航班代码的行程，以第三、第四航权结合的形式实现第六航权的运行，而无需事前获得第六航权的授予。

可以看到，中国对外航权开放，既有通过对外签订的多边条约、双边协定予以确认，也存在通过国内政策法规的颁布，授予某地使用特定航权类型的权利。就整体而言，中国航权开放呈现授予模式丰富、开放类型多样的特点。具体而言，航权共有9种类型^[8]，中国不同地区航权开放类型存在差异 ^②，如表1所示。

表  1  中国航权开放类型与地区开放现状

航权类型	开放现状
第一航权：领空飞越权	完全授予并开放
第二航权：技术经停权	完全授予并开放
第三航权：目的地下客权	完全授予并开放
第四航权：目的地上客权	完全授予并开放
第五航权：以远权/中停点权/前站权	全国共27个城市开放*
第六航权：桥梁权	未授予但可实践
第七航权：完全第三国运输权	海南开放
第八航权：国内运输权	未授予开放
第九航权：完全国内运输权	未授予开放
*27个城市分别为：北京、上海、广州、哈尔滨、满洲里、鄂尔多斯、成都、烟台、厦门、南京、郑州、西安、昆明、青岛、海口、重庆、银川、杭州、威海、武汉、天津、大连、南昌、福州、乌鲁木齐、深圳、三亚。

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（二） 中国参与航权交换现状

1.  国际航权交换的历史背景

自第二次世界大战以来，各国的经济发展与跨国交流的需求增加，在一定程度上推动了国际航空运输的发展，由此带来的民航业跨国运输相互“授权”成为各国必然面临的问题。美国作为航空运输发展较为成熟的国家之一，积极推动国际航空运输管理体制的自由化，努力拓展其航空运输业的国际市场。1944年，在美国芝加哥召开的国际民用航空会议上，美国主张在国际航空运输中不受主权限制，由各国进行自由竞争，为国际航班的运营提供最大限度的自由。但是参会各国基于自身航空运输业发展的情况，没有达成统一意见，国际航空运输自由化的目标没有实现^[9]。20世纪70年代后，美国、英国等国家，基于自身航空运输业对外拓展的需要，纷纷以双边协定的模式与其他国家进行航权交换，以寻求更大的市场获得经济利益。进入21世纪以来，双边模式逐步向多边模式演进，区域自由化与一体化得到实践。欧洲地区通过三个“一揽子”自由化方案，完成了区域内部航空运输管理体制的建立，以多边模式取代双边协定，实现了欧盟成员国之间的航权共享与交换。而在发展中国家集中的亚洲、南美洲等地区，各国参与国际航权交换的态度较为谨慎，仍采用双边模式，通过限制开放机场与航线运力的方式，以保障国内航空运输业的稳定发展。

2.  中国参与国际航权交换的实践

中国参与国际航权交换的实践虽起步较晚，但发展迅速。自改革开放以来，中国开始对国际航空运输采取规范化的定期航班运营^[10]。首先，中国作为国际民航组织成员国，积极推动航权交换的多边模式实践，但基于国际民航组织推动全球航空运输服务贸易自由化的成果有限，且世界贸易组织通过《服务贸易总协定》及其《航空运输服务附件》排除航权交换的适用，当前全球性的航权交换合作尚未取得实质性进展。在区域性的航权交换实践方面，中国也积极探索航权交换的新路径。2010年，中国与东盟签署区域航空运输协定，通过随后议定书等形式，建立了中国与东盟地区的航权交换机制。该区域合作主要集中于第三、第四航权，同时也针对第五航权的交换作出了相关安排，初步建立起中国与东盟国家间的第五航权交换与运营机制。2019年，中国与欧盟签署《中华人民共和国政府和欧洲联盟民用航空安全协定》和《中华人民共和国政府和欧洲联盟关于航班若干方面的协定》。前者构建起中国与欧盟在适航和环保审定、飞行运行、空管服务、人员执照与培训等民航安全领域进行广泛合作的法律框架，后者则主要是对中国与欧盟各成员国签署的双边航空运输协定关系的厘清，以更好地进行国际航空运输合作。“一带一路”倡议提出要建立民航全面合作的平台和机制，加快提升航空基础设施水平，倡议为中国参与国际航权交换提供了新的机遇，也为航权交换多边模式的实践提供了平台。

其次，基于规范化的定期航班运营的需求，要与他国达成持久的航权交换，双边模式成为中国的首选，双边航空运输协定成为中国参与航权交换的重要文本载体。截至2021年8月，中国已与128个国家和地区签署了双边航空运输协定，按照中国民航局对国家和地区的分类，包括亚洲地区22个，西亚北非地区20个，非洲地区21个，欧亚地区12个，欧洲地区34个，北美大洋洲地区10个，拉丁美洲地区9个，具体如表2所示。

表  2  中国签署双边航空运输协定统计

区域划分	国家/地区
亚洲地区	阿富汗、巴基斯坦、朝鲜、菲律宾、韩国、柬埔寨、老挝、马尔代夫、马来西亚、蒙古、孟加拉国、缅甸、尼泊尔、日本、斯里兰卡、泰国、文莱、新加坡、印度、印度尼西亚、越南、东盟
西亚北非地区	阿尔及利亚、阿拉伯联合酋长国、阿曼、埃及、巴林、卡塔尔、科威特、黎巴嫩、利比亚、摩洛哥、沙特阿拉伯、苏丹、突尼斯、土耳其、叙利亚、也门、伊拉克、伊朗、以色列、约旦
非洲地区	埃塞俄比亚、安哥拉、贝宁、刚果共和国、刚果民主共和国、吉布提、加纳、津巴布韦、喀麦隆、科特迪瓦、肯尼亚、卢旺达、马达加斯加、毛里求斯、莫桑比克、南非、尼日利亚、塞舌尔、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚
欧亚地区	阿塞拜疆、白俄罗斯、俄罗斯、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌克兰、乌兹别克斯坦、亚美尼亚
欧洲地区	欧盟、阿尔巴尼亚、爱尔兰、爱沙尼亚、奥地利、保加利亚、比利时、冰岛、波兰、丹麦、德国、法国、芬兰、荷兰、黑山、捷克、克罗地亚、拉脱维亚、卢森堡、罗马尼亚、马耳他、挪威、葡萄牙、瑞典、瑞士、塞尔维亚、塞浦路斯、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、希腊、匈牙利、意大利、英国
北美大洋洲地区	澳大利亚、巴布亚新几内亚、斐济、加拿大、美国、密克罗尼西亚、萨摩亚、瓦努阿图、新西兰、多米尼加
拉丁美洲地区	阿根廷、巴哈马、巴西、厄瓜多尔、古巴、秘鲁、墨西哥、智利、巴拿马
注：表中区域划分以及对国家和地区的分类来自中国民航局官网“双边关系”，网址为http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/index_172.html?fl=40。

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中国对外签署的双边航空运输协定作为参与国际航权交换的重要文本载体，其从最开始仅相互授予第一至第四航权，到选取特定地点开放第五航权参与国际交换，历经了一个从谨慎开放到放松交换的过程。在双边航空运输协定的具体内容方面，不仅对航权交换的类型予以约定，还涉及航权运行的航线、运价、运力、辅助性权利、争议解决等内容。基于双边模式两国谈判自由度较高的特点，中国与不同国家之间签署的双边航空运输协定的具体内容也有所区别，特别是在第五航权的开放、指定运输的航空公司、运力的投放等方面存在差异。就整体而言，中国与发达国家的双边航空运输协定在航权开放力度上较大，与发展中国家则开放力度较小，这也与发达国家国内民航业基础较好、参与国际航权交换程度更深、试图开拓更大的国际市场有关。也应看到，双边模式的开放路径能够满足前四类航权的交换需求，第五航权也能够依托多个双边航空运输协定实现国际交换。但是，第五航权的航线运行涉及三个国家领空，双边模式不能有效涵盖三国之间的航权交换，导致中国在双边模式下参与第五航权的国际交换进展较为缓慢，仅在全国部分城市试点。整体而言，双边模式下中国参与国际航权交换的程度较深，以双方谈判的方式基本覆盖了世界主要国家和地区，极大推进了前四类航权的交换与运用，为中国民航业的发展提供了相对稳定的环境。

最后，作为中国参与国际航权交换的新兴探索，单边模式不同于双边模式的平等互利与多边模式的协商一致，中国在海南试点开放第七航权是中国对外单向自主开放，不以其他国家向中国对等开放第七航权为前提。当前，国际政治经济因素导致双边与多边模式的不稳定，单边模式能够有效弥补双边与多边模式的不足。但是基于第七航权的特殊性，某国或地区的航空公司在境外两国或地区间载运客货的权利，决定了第七航权的具体交换，需要第三国的同意与许可。但就整体而言，单边模式是伴随中国深化航空运输市场化改革，提高对外开放水平而提出的，其如何结合双多边模式参与国际航权交换还有待实践的检验。

三、 中国对外航权开放与交换存在的问题

随着全球航空运输自由化的发展，对外航权开放与交换程度的不断提高是发展的结果，也是发展的前提。中国要实现“民航强国”的目标，需要积极推动国际航权交换，拓展国际航空运输市场。通过从中国对外航权开放与参与航权交换两个方面活动的梳理可以看到，对外航权开放由于宏观层面法律供给不足，导致微观层面规制效率低下，没有形成较高的开放水平。在参与航权交换方面，中国仍以双边模式为主导，缺乏多种模式的衔接适用，且单边模式的提出也带来了一定的冲击。故笔者将对相关问题进行合理归纳与分析，以提出应对之策。

（一） 对外航权开放：法律规制不足、开放水平不高

航权交换是基于主权基础上的权利交换，体现的是一国对其领空资源的管理^[11]。对领空资源的管理是否规范与科学、是否科学高效地分配航权资源，都将影响中国参与国际航空运输的质量。对外航权交换，一方面，是对中国领空资源的整合与开放；另一方面，是为参与国际航权交换作准备，为航权交换提供相应的空域资源与空间。当前，中国对外航权开放的授予仍是以政策为主导，这也与中国的民航立法以“国内规制”为主的导向有关。具体而言，中国建立了以《民用航空法》为核心的航空法律体系，但现行法律制度仍是以规制国内承运人为主，对外国承运人的规制不够全面，也不涉及航权开放与交换的相关内容，不能为解决涉外的航空运输法律问题提供依据。“政策本身是对社会问题的一种反应，政策的优势源于它本身的属性与当前社会发展状况之间的内在契合。”^[12]在面向航权开放这一问题上，中国以政策的形式授予特定地区特定航权的使用权限，能够有效发挥政策易变性、契合性、开放性的优势，可以根据中国参与航权交换的实践进行调整。但是，中国在航权开放领域政策工具的过度使用，加之法律规制的缺位，导致航权开放法律监管体系没有完全形成。诚然，航权开放作为行政管理行为，运用政策授予更具灵活性与可行性，但中国航权开放与交换的政策形式多样，笼统授予地区航权开放、单独授予特定航权航线开放等方式并存，航权开放的程序不够透明，内容较为冗杂，需要法律化程序予以弥补与修正。当前，涉及航权的法律文件主要监管已经建立航权安排的航线权利，是对航权分配与管理的规制，属于地区获得航权使用权限的事后监管。而中国航权开放与交换的申请、审批等程序性事项的事前监管存在缺位，法律规制的不足导致对申请航权开放行为的审查与监管缺位。

中国对外航权开放法律规制不足的同时，还存在对外航权开放水平不高的问题。一方面，中国航权开放主要以前四类航权为主，对开放水平较高的第五、第七航权仍保持十分谨慎的态度。截至2020年底，中国大陆地区共有241座机场^[13]，其中仅27个城市机场被授予开放第五航权的权限，第五航权开放水平还有待提升。而第七航权则只授予海南地区开放，提升海南地区航权开放水平的同时也带来了如何在国内“由点及面”拓展的问题。整体而言，中国航权开放与交换水平与构建全方位的开放格局不匹配，究其原因，这与中国航权开放与交换政策的长期性、系统性和前瞻性不足有密切关系^[14]。中国虽然提出了“积极、渐进、有序”地发展国际民航运输的航权开放和合作原则，但是航权开放的具体实施方案与路线尚不清晰和不明确，导致航权开放与经济发展水平不匹配。另一方面，航权的运用水平不足，特别是第五、第七航权的运用水平。在被授权试点推进或开展第五航权的城市中，仅有15个城市运行货运航线，7个城市开通客运航线 ^③，使得航空运输高效便捷沟通人员与运输货物的能力大打折扣，无法发挥第五航权运行所带来的经济社会效益。而第七航权在海南地区的实际运用还在谈判中，目前尚无具体航线。

（二） 参与航权交换：模式衔接不畅、交换效率不高

国际航空运输作为国际服务贸易的重要组成部分，各国对交换模式的选择具有时代性，会依据不同发展阶段和经济社会发展的需要进行调整。自航权开放起，中国选择以双边模式为主导，目的是保护本国的经济利益与安全。而多边模式作为中国参与国际航权交换的补充，囿于当前全球性航权交换合作尚未取得实质性进展，全球性多边模式未能发挥其应有的助推力。与此同时，区域性的多边模式则开始发挥作用，中国与东盟、欧盟达成的航空运输合作，将双边航空运输协定内嵌其中，形成多个双边航空运输协定的协作，助力第五航权的交换，取得了一定的成效。作为中国创设的不同于双多边模式的单边模式，具有单向对外自主开放的特点，其是中国应对国际政治因素干扰与实现多边模式阻力的前提下提出的，具有极强的创新性。伴随单边模式提出而带来的问题是，中国如何厘清三类航权交换模式的关系，以及如何将地区政策推广至全国。就目前来看，中国单边模式的运用仅限于海南地区的第七航权，而更为广阔的空间仍是以双边模式推动前五类航权的开放与交换。当前，中国双边模式与多边模式在区域性的航空运输合作方面形成了有效衔接，推动中国参与国际航权交换的发展，而单边模式与双多边模式关系较为割裂，未能有效衔接形成合力。模式的衔接不畅将会影响中国将海南地区的航权开放经验推广至全国，也会带来法律监管的困扰，对中国参与国际航权交换带来不利影响。

中国参与国际航权交换是以双边模式为主导，而双边模式作为一种相对成熟的航权交换路径，能最大限度地保证两国合意的达成，具有灵活性的优势。但是，在双边模式下，航空协定需要特定当事国通过“一对一”的形式进行谈判，与多边模式相比效率较低，且达成的协定仅适用于协定缔约国。同时，双边的航空运输协定是两个国家之间形成的条约协定，当航权涉及第三方当事国时，便无法直接通过该协定给第三国施加义务开放航权。在航权交换涉及第三国领空的情况下，特别是以第五、第七航权为代表的航线权利，需要第三国的授予与让渡才能够实际运行。因此，双边模式无法满足此类涉及第三国航权交换的需求，导致需要多个双边航空运输协定的合力才能满足第五、第七航权的实际交换。此外，尽管双边航空协定是两国达成合意的结果，但是在两国出现争端与纠纷之时，缔约国在协商不一致的情况下，往往会采取单方面的行为，如中止协定、停飞停航，缺乏第三方的介入仅由缔约国协商解决，在一定程度上容易形成争端解决困境。基于双边模式与多边模式并存的国际现状，如何协调多种交换模式的关系、提高航权交换效率是需要探讨的问题之一^[15]。

四、 对外航权开放与交换的域外实践及其经验

在WTO服务贸易规则排除适用航权的背景下，世界各国仍然没有放弃推进航权交换自由化的进程，积极参与到国际航权交换中。以民航业发达国家和地区为重要参考，美国通过立法规范对外航权交换，助力国际航空运输的自由化竞争。欧盟 ^④则以区域航空自由化与一体化为目标，为多边模式的发展提供区域实践蓝本。同时，美国还与欧盟签订了《美国与欧盟及其成员国航空运输协定》及其议定书，实现了由区域性国际政治经济实体组织代表全体成员国与另一个主权国进行谈判与磋商，并最终达成航权交换协定的目标。笔者通过对上述域外实践的分析与探索，总结相关经验与启示，有助于新时期中国对外航权交换活动的改进与完善。

（一） “开放天空”：美国对外航权交换的实践

20世纪70年代后，美国开始推行以“开放天空”为主导的对外航权交换政策，其是建立在美国《国际航空运输竞争法》的基础之上的，而《国际航空运输竞争法》正是作为将美国国内航空运输业的自由化成果向国际层面输出的法律保障^[16]。该法以国内法的形式，明确了美国对外航空运输协定的谈判指导原则与战略目标，核心是推动国际航空运输业的自由化发展，以及提升美国航空公司的国际竞争力^[17]。就整体而言，其有效地整合了国内和国际航空运输市场，增加了美国的国际航班直达门户城市数量，通过法律手段对国内航权的开放起到了促进作用。

1992年，美国运输部针对“开放天空”政策予以阐述，主要包括11项基本内容，核心是将航空运输管理自由化政策推向全球。在基本内容中，涉及航权交换的部分主要有：开放进入一切航线，对运力与班次的不设限，对航路以及航权类别不加限制，自由安排包机，自由安排货运。1995年，美国运输部在总结以往签订的双边航空协定的基础上，进一步推出了《“开放天空”协定范本》（也称《美国双边航空运输协定范本》）。随后，美国先后与当时的欧共体，文莱、智利、新西兰、新加坡四国为整体分别签订区域多边“开放天空”协定，并通过修订与其他国家签订的双边航空运输协定的方式，深度挖掘双边模式下航权交换的潜力，利用自身发达的航空运输业不断拓展国际航空运输市场。然而，推广多边模式失败的美国，开始转向推动双边模式的扩张，对通航地点、指定承运人、运力班次、航权开放的类型、运价管理等方面均不作限制。以自由为原则、以限制为例外是美国对外航权开放实践的最大特征，这也与当时美国盛行的新自由主义经济学密切相关，该理论要求对外经济政策实行完全彻底的自由贸易，并以此来推动相关产业的发展^[18]。总体而言，美国对外航权开放是基于双边模式的框架而展开，其开放程度较高，充分发挥了双边模式的灵活性特征。

（二） 自由化与一体化：欧盟航空运输的协同发展

欧盟作为具有国际法上独立法人地位的国际组织，其成员国之间的航权交换舍弃了传统的双边模式，建立了以“超级国内载运权”（grand cabotage）为核心的区域多边模式^[19]。欧盟区域航空运输管理体制的改革始于1986年《单一欧洲法案》（Single European Act），在欧洲经济一体化的进程中逐步展开。1987—1993年，欧共体在推行实施促进航空业自由化的三套“一揽子”方案的努力下，最终于1997年建立了单一的欧洲航空运输市场。

欧共体促进航空业自由化的三套一揽子方案，最终助力区域航空运输自由化与一体化目标的达成^[20]。第一套“一揽子”方案于1987年通过并实施，主要针对航线的运价、运力分享及准入条件方面进行规制，以欧共体规章的形式，确定了欧共体对区域范围内的航空事务具有控制权，将该地区民航运输业从国家的严格管控转向区域协同发展。第二套“一揽子”方案于1990年通过并实施，改进内容主要在于运力分享、运价批准、航线进入等方面，其出台目的在于建立更具竞争力、自由化、一体化的欧洲区域航空市场。第三套“一揽子”方案于1993年生效，其中最为重要的内容是，自1997年4月1日起，整个欧洲地区的航空承运人即航空公司，可以享有区域内全部国家的“超级国内运载权”。欧洲的航空承运人享有在任何成员国的设立自由，以及在欧洲区域的航线与航权自由，针对运力、运价的限制也一并取消。第三套“一揽子”方案将欧洲地区的航空运输管理彻底置于当时欧共体的统一领导下，区域航空自由化基本达成。欧洲区域多边模式的形成促使以第五航权为代表的航权交换，成为此时欧共体日常运营航线的权利基础^[21]。

时至今日，欧盟区域航空运输自由化与一体化已经发展成熟，在对外航权交换上，欧盟委员会通过发布相关指令，以政策法规的形式要求成员国废除与美国的双边航空运输协定，停止签订任何与欧盟法律不相符合的国际协定，将对外航权交换谈判置于欧盟委员会统一领导之下^[22]。最终，欧盟区域的航空运输管理体制形成了区域内部的自由化与区域外部的一致性特征，其是建立在欧洲区域历史文化紧密相连与经济水平差异较小的基础之上，充分体现了航权交换多边模式的高效与协同。

（三） “国家—区域”：美国与欧盟航权交换机制

美国与欧盟关于航权交换的谈判与磋商由来已久，双方基于保障航空业的健康发展与航空市场的有序竞争，在航权交换的具体问题上存在一定的分歧。2007年，美欧双方在华盛顿举行的欧盟峰会上，正式签署了《美国与欧盟及其成员国航空运输协定》。随后双方不断协商，于2010年就更深层次的航权开放问题与相关内容达成一致，签署了第二阶段协定。据此，双方的航空市场基本实现了互通共享与整体协作。美欧协定在航权的相互授予上，可以分为客运与货运两个方面：在客运方面，双方相互给予对方无条件限制的前五类航权，并且可以进行航线权利的任意组合使用；在货运方面，双方秉持互利的态度，在客运第五航权的基础上，针对货运开放至第七航权。据此，双方可拥有的航线权利，如表3所示。

表  3  美欧双方客运与货运航线权利

权利主体	航线权利
美国承运人	客运：任何前站点—美国境内任意点—任意中停点—欧盟国家境内任意点—任何以远点； 货运：欧盟国家境内任意点—任何第三国境内任意点
欧盟承运人	客运：任何前站点—欧盟国家境内任意点—任意中停点—美国境内任意点—任何以远点； 货运：美国境内任意点—任何第三国境内任意点

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此外，协定还对航权航线的班次安排、时刻表、运力分配等均不作任何限制与对等要求，全部交由航空公司自行决定航班的班次安排与投放运力的大小。同时，除非基于海关、机械、经营活动或环境保护的要求，双方均不得要求对方的航空公司在从事航空运输服务时，提供有关航班时刻、包机方案或经营活动与计划的详细内容。双方指定航空公司进行国际航空运输服务时，数量不设上限，也不要求对等。就整体而言，双方以“国家—区域”的形式，实现双边模式与多边模式的嵌套，双方航空承运人的航权使用空间较大，充分提升了航权交换水平。

五、 中国对外航权开放与交换的改进路径

航权是国家主权在经济领域的体现，航权的交换既是国家间经济性权力的互相交换，也是经济效益在国家间实现共享与共赢的方式^[23]。中国过去40多年的发展实践经验无不体现着改革与开放的重要性，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将有利于中国民用航空运输走向国际市场。以“一带一路”倡议为代表的中国对外交往新平台的提出，为中国对外航权开放与交换工作提出了新的要求与挑战。推动区域对外航权开放与交换和航权经济的建设，发掘天空开发所带来的经济增长潜力，应当从中国的实际情况出发，以更加开放的态度应对航权问题，更好地改进与完善中国对外航权开放与交换活动。

（一） 增加法律供给，规范航权使用程序

中国航权的国内使用，在政策与法律的工具倾向上，选择以公共政策的形式赋予各地区航权开放的类型与程度。在当前全面依法治国的大背景下，应当逐步推进公共政策的法治化，让公共政策及其过程更加规范，尤其是公共政策的过程化与程序化^[24]。

《民用航空法》以国内的民航活动为规制重点，针对航权开放的限制在于禁止第八、第九航权的使用，不涉及中国航权开放与交换的相关内容。在航权开放与交换的程序性事项上，相关规章与规范性文件给予的制度支持较为薄弱，仅对航权使用过程中的相关内容予以回应，以“事后规制”为主导，缺乏对航权开放的申请、审批等程序性事项的“事前监管”。与此同时，政策在其中的过度扩张，挤压了法律的作用空间，造成政策成为中国当前航权授予的主要工具。反观美国的“开放天空”政策与实践，其出台《国际航空运输竞争法》支持航权的对外开放与交换，同时配以《“开放天空”协定范本》的形式，通过标准化对外的协定的形式，赋予相对统一的对外航权开放的程序。可以看到，法律在美国拓展航权对外开放的水平与深度方面，起到了较大的助推作用。

因此，中国在对外航权开放与交换活动中，首先应当厘清航权开放的实体性事项与程序性事项。基于中国国际倡议与建设，以及地方对外开放的需求，授予何地开放何种航权属于事实问题，具有较大的弹性与变革，可以交由更具易变性、契合性的公共政策予以实施。而开放航权的申请、审批、授予与运用等程序性事项，则可交由法律予以相对统一的规制。在《民用航空法》的完善中，可以增加相关条款，明确中国民航局为对外航权交换的主管部门，鼓励推进航权开放，进行对外航权交换，同时说明具体的程序性事项交由法规、规章等处理。适度增加对外航权交换的法律制度供给，以法规、规章的形式，详细说明航权交换的具体程序性事项，增加航权使用的透明度。此外，在对外的航权交换协定上，也可以参考美国，发布相应的协定范本，以提高国内与国际法律供给的方式，规范中国航权的使用程序，提升航权开放与交换的透明度。

（二） 扩大开放范围，提高航权利用水平

中国要实现从“民航大国”走向“民航强国”的转变，需要积极拓展对外航权开放的范围与力度，结合特定区域的现实情况，提升航权的实际利用水平。在航权的利用水平提升中，既要增加航权授予的数量，也要提高授予航权的运用质量。

当前，中国前四类航权的开放与运用已比较充分，各地可根据实际情况申请国际航线运营，但第五、第七航权则仍受到诸多限制。第五航权在中国的运用仍受限于获得政策支持与批准的部分地区，而第七航权则只在海南地区试点开放。同时，第五、第七航权的实际运用水平也较低，部分地区仅开通货运航线，未能充分发挥航权开放带动航权经济发展的价值。反观欧美地区，欧洲在区域内实现了无限制的航权交换目标，美国强调国际航空市场自由竞争下的航权交换。虽然，欧美地区的航权开放水平与自身航空运输业的发展现状、地区的经贸交流频繁等有关，中国不能直接照搬与借鉴。但是，顺应市场需求，渐进地改革对外航权交换，适度扩张航权开放类型与范围，是提升中国航权利用水平的必由之路。

随着“一带一路”倡议的深入，倡议设施联通合作重点对中国民航业的发展提出了更高的要求，同时也是中国民航业面向国际发展的重要契机。在此背景下，中国应当积极扩大第五航权开放范围，由授予特定地区开放到赋予全国范围开放，即由“开放为例外”到“限制为例外”。针对第五航权的开放，可以在《民用航空法》第177条的基础上进行补充，“除上述限制外，其他航空运输活动均可依法进行”。同时，在具体的规章方面，明确第五航权可以由具备国际航线运营资质的机场自行开通备案，提高第五航权开放的自由度。而第七航权则应当保持谨慎态度，以“试点—推广”的方式开放。一方面，中国可以继续在海南坚持渐进式试点与改革，通过反复试验与调整，不断完善第七航权的开放与交换政策。另一方面，也可以在海南以外的地区，逐步试点第七航权的运用，为开放第七航权积累宝贵经验。在扩大航权开放范围的基础上，中国还应当提升航权利用水平，满足客运与货运两方面的需求。因此，放开机场国际航线的申请限制，增加运行第五、第七航权的门户枢纽机场的数量，同时充分调动国内外航空公司在中国内地申请国际航线的积极性，鼓励航线客运货运同步进行，进而推动中国对外航权交换向广度与深度发展。

（三） 协调交换模式，拓展航权开放深度

不同的航权交换模式具有不同的法律特性与效果，如何合理衔接与协调多种交换模式，将在一定程度上影响航权开放的实际效应。中国对外开放航权存在着单边、双边以及多边模式，在此情况下应当协调好内部的航权交换模式，根据实际情况进行对外航权交换活动。

目前，中国对外航权开放与交换模式呈现割裂的状态，因航权的类型与开放的地域的不同而采取不同的交换模式。首先，前四类航权主要采取双边模式予以开放，不限特定地区全国均可享有；其次，第五航权也主要通过双边模式进行交换，同时辅以多边模式的支持，例如与东盟签订的航空运输协议等，同时该类航权仅授权全国27座城市使用；最后，第七航权以单边模式仅在海南予以开放。与此同时，欧盟则以区域多边模式为主导进行航权交换，对外则以“一个声音”参与国际航权交换活动。美国则深度挖掘双边模式，同时将多边模式与双边模式进行嵌套，最大限度提升航权交换力度。

通过借鉴与比较，中国应当稳步推进对外航权开放的水平，协调不同的航权交换模式之间的关系，挖掘对外开放深度。一方面，中国应将双边模式与多边模式进行融合发展。以美国与欧盟签订的航空运输协定为先例，积极利用区域性政治经济组织的合作成果，重视“国家—区域”的对话形式。目前，中国虽然与欧盟、东盟已签订航空领域的合作协定，但是协定的交换水平不高，未能实现将中国与欧盟、东盟成员国单独签订的航空运输协定进行整合统一，在具体航权交换上仍是以此前签订的单个双边航空运输协定为主导。因此，中国应积极谋求更高水平的“国家—区域”航空运输协定，将已有的多个双边航空运输协定嵌套其中，拓展航权开放的深度；另一方面，中国应处理好单边模式与双多边模式的关系。目前，单边模式仅在海南开放第七航权适用，但是第七航权的交换还涉及第三国，所以第七航权的顺利行使还需要第三国的同意。在此种情况下，单边模式的航权交换势必需要双多边模式的支持，中国海南第七航权的开放与交换仍需要结合双多边模式下具体的航空运输协定，实现航空运输服务贸易的自由化目标。因此，单边模式的发展应当充分结合双多边模式的现状，配合制定相关开放政策，积极推动多种航权交换模式的融合发展，进一步拓展中国航权开放的深度。

（四） 注重多边模式，提升航权交换效率

双边模式存在对航空市场自由竞争形成阻碍、缺乏透明度、达成协定成本较高，以及无法满足涉及第三国航线权利交换等问题。而多边模式能够提高航权交换效率、最大程度的自由化，以及能够满足涉及第三国的航权交换^[25]。中国应立足国内航空运输业的发展状况，顺应国际航空运输自由化的趋势，在放松管制和必要监管之间，积极运用多边模式推动中国参与国际航权交换效率的提升^[26]。

当前，中国参与国际航权交换主要是以双边模式为主导、以多边模式为补充、以单边模式为例外，双边模式在中国对外航权交换中发挥了巨大的作用。在参与国际航空运输初期，采取双边模式能够利用其灵活性，进行“一对一”谈判，最大限度地达成有利于保障本国航空运输业发展的航空运输协定。随着中国航空运输业的发展，中国需要更大的国际市场与更加自由的竞争空间，而双边航空协定都需要特定当事国通过“一对一”的形式进行谈判，与多边模式相比达成协定效率较低，且达成的协定仅适用于该缔约国，不能满足第五、第七航权的运行要求。以域外经验进行考察，美国与欧盟也是从双边模式向着嵌入多边模式的“国家—区域”航空运输协定发展。以欧盟主权国家的视角来看，北大西洋地区形成了区域多边模式下的自由化的航权交换现状，充分竞争的结果便是美国与欧盟形成较为领先的航空运输产业，民航竞争实力较强。

因此，中国应注重多边模式的推进，以“国家—区域”的航空运输协定形式，将多边模式嵌入双边模式中，再逐步深入发展为区域乃至全球范围的多边模式。在多边模式的发展路径选择上，中国可以充分利用“一带一路”倡议合作平台，建立以国家利益为基础原则、平等互惠为导向原则、开放合作为发展原则、共商共建共享为目标原则的航权交换多边模式。通过“一对多”的协定模式，中国不需要与不同的国家分别进行谈判，同时积极促使“最惠国待遇原则”的适用，以高效率的方式享受到其他国家之间的谈判成果，实现建立区域航权交换协作共同体的目标。同时，在此多边模式框架下，航权交换法律体制的参与主体在尊重各国意愿的基础上再逐步向全球拓展，以实现中国“人类命运共同体”理念。在航权交换多边模式中，第五、第七航权等涉及三国领空的航权可以通过多边模式下多国的协商达成一致，避免在双边模式下，需要多个双边模式的达成才能推进涉及三国领空航权交换实现的困境，有利于中国对外航权交换效率的提升。

六、 结语

对外航权开放与交换是一国开展国际民航运输活动的基础与前提，其肩负着各国实施全球政治经济战略的重要运输职责，是沟通不同文明的重要桥梁。中国在国际航权交换活动中，已经逐步由“参与者”向“倡导者”转变，对外航权交换的策略需要更加积极与主动。诚然，航权的对外开放与交换不仅是一个法律问题，还涉及国家政治经济战略、民航行政管理体制等多学科的内容。在全面依法治国的当下，对外航权交换需要法治保障，相关实践活动也应在合理的法律框架下进行，从法律的角度探讨与思考是必要且实际的。在当前“逆全球化”等思潮的影响下，国际经贸交往受到一定的阻碍，国际航空运输业发展的不确定性更为凸显。在此情况下，国际航空运输的自由化与协同化，更是需要国际社会秉持共商共建共享的全球治理观，国际航空运输业的复兴与发展需要国际社会通力合作。中国作为“人类命运共同体”理念的倡导者与实践者，应当以更加开放自主的国内航空运输市场来倡导对外航权开放与交换多边模式的建立。在此背景下，增加法律供给、扩大开放范围、协调交换模式，以及注重多边模式的运用，将有助于中国改进与完善对外航权开放与交换活动，推动中国航空运输业的国际化发展。在高质量共建“一带一路”中，区域性的合作与多边主义的落实正是推动中国对外航权交换改进与创新的深层原因与动力，实现“一带一路”国家的互联互通与互利共赢，需要更加科学高效的航权交换机制。因此，中国对外航权开放与交换的改进，将有助于中国积极参与全球治理体系的改革和建设，同时也将为推进中国治理体系和治理能力现代化贡献民航法治力量。