航空医疗救护，也称航空医疗救援，是航空应急救援在医疗领域的应用，利用航空器提供紧急医疗服务和突发公共事件医疗救护，响应院前急救和院间（际）转运等需求，进行伤病员的生命支持、监护、救治和转运，特殊血液和移植器官的运输，以及急救人员、医疗装备和药品的快速运达。航空医疗救护是医疗与飞行服务的结合，依靠航空器、医护人员、机载航空医疗救护装备、机场地面保障、空中交通管理等航空技术与医疗手段，实施应急救援行为，具有响应速度快、救援范围广、受地理空间限制少、科技含量高等特点，航空医疗救护航空器又被称为“空中救护车”“空中ICU”。

所用航空器类型以直升机为主，固定翼飞机和其他飞行器为辅。直升机起降便利、机动性强，是实施常态化个体航空医疗救护时最常用的航空医疗救护机型，一般可承载1～2副担架，覆盖超过200千米的半径范围；而伤病员多或距离远时启用固定翼飞机救援更合适，但需要有跑道等机场起降条件和更高的费用；运送短途、小件医疗用品则用无人机较为经济，随着无人驾驶技术的发展，无人机在未来航空医疗救护中的应用会更为广泛。在公共突发事件的应急性航空医疗救护中，成批伤病员常常采用重型直升机或大型运输机甚至民航班机来进行转运。

一、 中国航空医疗救护的发展

（一） 中国航空医疗救护的应用场景

中国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等公共突发事件频发。例如，2019—2023年，中国自然灾害每年平均受灾1.26亿人次^[1]，全国交通事故每年平均发生数十万起，死亡6万多人^[2]，根据国家统计局发布的2019—2023年《国民经济和社会发展统计公报》，各类生产安全事故每年平均死亡2万多人。这些灾难、事故造成的伤病救援任务往往十分艰巨，同时，人们日常生活中突发疾病需要紧急送医，或治疗中需要紧急转院的情况，更是不计其数。具有高效、快捷、灵活优势的航空医疗救护，通常能发挥救死扶伤的重要作用。

航空医疗救护主要体现在三大应用场景中，其中，运输是最主要的应用场景，即全球54%的航空医疗服务是医疗转运服务（医疗机构间的运输服务），33%是救援医疗服务，13%是其他类型（如器官转运和专科/新生儿/儿科团队运输）^[3]。中国航空医疗应用场景中转运的占比更大，航空医疗救护案例较多的巴彦淖尔市医院、北京市999急救中心、武汉亚洲心脏病总医院的主要飞行业务皆为医院间转运。例如，巴彦淖尔市医院完成的前178例航空医疗救护案例，排名前3的疾病是损伤病例（41.01%）、心血管系统疾病（24.72%）、神经系统疾病（12.92%），其中，院间转运需求占比为82.02%，远高于院前急救^[4]。其医疗救护效果也很明显，救护的前337例病例涵盖脑梗、心梗、中毒、休克、交通事故等急危重症伤患，抢救成功率在90%以上，患者存活率相较于过去提高了40%^[5]。

中国航空医疗救护的应用场景多在院间转运，而对于灾害、事故和发病现场的一次救援不足。直升机的平均救援速度比传统救护车快5倍有余^[6]26-29，有效的航空医疗救护服务对危重病情可作紧急处置，并助其在黄金救援时间内实施手术、解毒等抢救治疗。航空医疗救护对于解救被困于山林、雪地、海洋等复杂环境的伤员，救助距离医疗机构超过40千米的患者，运送地面交通不便地区和大规模伤亡事故中的伤员、运送专业医护人员等，都能发挥良好作用，是对地面救援的有效补充。相较于医疗资源更为集中和便利的城区，郊区和农村更需要布局航空医疗救护基地和医疗飞机。

推进航空医疗救护是益国利民的重大战略举措，能带动中国通用航空产业、低空经济、医疗卫生等高科技领域发展，提升国家治理能力现代化，也体现了党以人民为中心的执政理念，是在以实际行动落实习近平的重要指示：“人民至上、生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价。”^[7]

（二） 中国航空医疗救护的发展涉及多系统救援力量

中国航空医疗救护萌发于战争、灾害等各类航空应急救援之中。早期中国航空医疗救护主要由空军和民航提供，属于特殊事件中的临时应用。战争中的应用，如1953年抗美援朝战争和1984年对越自卫反击战，都曾通过航空医疗救护转运伤病员^[8]。灾害中的应用，包括森林防火和地震救援，如1976年唐山大地震救援中，部队直升机和改装的民航飞机通过空军唐山机场运送了950余名伤员和大量救灾物资^[9]，震后第1周每天有上百架飞机起降^[10]。公共卫生事件中的应用，包括空中防疫和医疗运输，如1951年军委民航局执行过灭蚊蝇药物喷洒，1960年春节期间，空军派出一架专机从北京夜航至山西省平陆县，为61位食物中毒的民工运送和空投药物^[11]。

改革开放之后，中国航空应急救援逐步拓展了应用部门和救援能力，航空医疗救援随之扩大了应用领域，从而涉及部队、民航、海事、警务、消防、应急、医疗、通用航空等多个系统的航空救援力量。其中，部队、海事、警务、消防的航空救援力量由政府主导和投入，一般在各自业务领域内开展航空救援工作，救援任务中兼顾医疗救护，但未配备专业的医疗飞机和医护设备。

海事方面频繁涉及国际船运业务，交通运输部海事部门为应对海上灾害与事故和国际救援需求，长期协调医疗机构和军民航救援飞机联合实施航空医疗救护，将海上救援扩展为海空立体运行。1986年，青岛市举办了第一次海上救援演练，直升机降落在青岛市立医院病房大楼楼顶^[12]。1989年，原交通部联合海空军成立了中国最早的直升机救援组织——中国海上搜救中心^[6]26-29，日常工作由海事局承担。2001年，东海救助第一飞行队在上海成立，引进2架救援直升机。2003年，交通救捞体制改革，原交通部救助打捞局成立4支救助飞行队，在引进救援专用直升机的同时，租用通用航空企业固定翼飞机参与救援，救助力量到达事故现场平均时间较改革前缩短了70多分钟^[13]。2005年，原交通部牵头建立了国家海上搜救部际联席会议制度，协调海上搜救工作，中国海上搜救中心作为办事机构。目前，中国已形成覆盖沿海的空中救援体系，4支海上救助飞行队有20架直升机，于200千米半径范围内救助遇险和伤病人员，在大连等8个城市部署了救助飞行基地，飞行起降点115个。2019年，海事系统首个无人机飞行队——飞龙无人机飞行队在广州市成立，扩充了救援力量。2001—2021年，4支海上救助飞行队共救助5 462名遇险者和伤员，包括参与汶川地震、抚顺洪灾等陆上重大救灾任务^[14]。

中国警用航空始建于20世纪90年代初期。1993年年底，武汉市公安局购置了第一架警用直升机。此后，广东省等各地公安机关相继购置直升机成立警务航空队。2003年8月，警用直升机正式列入人民警察装备序列。警务航空队的任务范围较广，包括抢险救灾、医疗救护、道路事故、失踪搜寻等应急服务职能。2019年，各地公安机关从民警中选拔培养了100多名警航飞行员。截至2022年年底，中国建立警务航空机队33支，配备各型警用直升机75架，以及部分无人机和无人机空管系统平台。

森林防火是航空救援的重要领域，原林业局、武警等相关森林消防航空队历经主管部门调整和业务变迁，建成了南北2个护林总站和大庆、昆明2个航空救援支队，2018年，应急管理部成立后归属应急管理部。应急管理部由森林草原航空消防救援职责开始向多灾种应急救援转型，参与地震救灾、防汛抗洪、公共卫生等其他航空救援。2023年10月，党中央、国务院调整了应急管理部职责机构编制，在新组建的国家消防救援局设立森林草原灭火和航空救援司，并筹建了航空救援总队。应急管理部统一部署的大中型救援直升机由2018年的70余架增加至2024年年初的100余架，并列装了无人机、救援机器人等应急装备，中国开展航空消防业务的省份由19个增至21个，以及在建6个区域应急救援中心，航空救援力量逐步增强^[15]。

4支航空救援国家队力量各具特点：部队系统实力雄厚、保密严格、难于资源共享；海事系统国际化程度高、协调机制好、救援案例多；警务系统布局均衡、机队数量多、无人机应用广；应急系统的航空消防力量强、救援职责宽、发展潜力大。在航空医疗救援方面，国家队力量皆有所涉猎，特别是在重大公共突发事件中能发挥作用，但与专业的医疗救护服务结合都尚不紧密，各系统间整体协调和相互支持不足，且对民众的个体需求，特别是警务和应急系统中的交通事故、生产事故、伤病现场的医疗救援需求无法适当响应。

民航运输系统一直参与中国航空医疗转运，有些境内外民航公司依托国际救援组织或国际保险业务的资金支持，服务于患者紧急或远距离运输需求。20世纪90年代，固定翼公务机的医疗转运业务逐渐兴起，包括跨国包机服务。金鹿公务机有限公司成立于1995年，后更名为金鹿航空有限公司，承接国际SOS救援中心等国际组织提出的急救飞行任务，使用临时改装的Hawker 800XP公务机，通过医疗包机的方式进行国内外患者的转运，曾经每年可进行空中医疗转诊服务200架次，累计飞行千余小时^[16]。2010年，其又改制更名为北京首都航空有限公司，至2014年，已承担千余架次的国际医疗急救飞行任务。

通用航空企业涵盖各种机型，尤以直升机与医疗卫生系统的结合最为典型，相较于固定翼飞机更具经济性和救护灵活性，以市场竞争的方式参与航空医疗救护，响应民众个体需求。中国通用航空的企业化运营起始于20世纪80年代初，并逐渐参与到航空医疗救护业务中。1983年年底成立的中国通用航空有限责任公司是中国最早从事通用航空作业的专业性公司之一，主要业务为海陆能源航空后援、应急航空救援等，覆盖全国30个省（自治区、直辖市），运行直升机和固定翼飞机，具备独立完成境内外各种环境下的伤病员运送能力。中信海洋直升机股份有限公司亦起步较早，参与了海洋石油勘探开发、海上救助飞行队等业务。

中国急救中心等医疗机构与通用航空企业的早期合作，在海事、警务等航空救援的背景下得到发展。2001年9月，青岛市急救中心、青岛直升机航空有限公司和山东海事局联合建立了“120”直升机海陆空立体急救网络，10个月内实施了4次直升机立体救援^[17]15；2002年，武汉市急救中心和武汉直升机通用航空有限公司合作，开启了中国第1次直升机商业救护^[18]。当时，商业上并没有通用航空企业取得收益，由于购买和维护飞机投资巨大，其中进口税占比为21%～23%，运行时机场还收落地费，而飞行业务量少，无法达到盈亏平衡点^[19]；截至2003年，全国38家通用航空企业全部处于亏损状态^[20]，航空医疗救护业务开展受到制约。

（三） 国家政策支持航空医疗救护发展

2008年，汶川地震救援是航空应急救援的里程碑式事件，军民航结合出动直升机、客机428架，其中，空军和陆军航空兵飞机约200架，民航及通用航空飞机200多架，共运送伤员6.6万余名^[21]。

汶川地震后，中国工程院院士刘大响主持了中国航空学会《应对重大自然灾害，加强航空装备建设》的科技咨询课题研究，深切感受到中国航空应急救援能力与国际差距之大，与中国灾害频发的国情和人民的需求不相适应。刘大响联合27位院士签名，于2009年1月向中央提出3条咨询建议：一是制订《国家航空应急救援体系装备建设总体规划》；二是制订《逐步开放低空空域工作规划》，做好1千米以下空域开放试点工作；三是组建高水平的“国家专业航空应急救援队伍”。经中央领导批示和国务院25个部委和机关参与落实，2010年，中国航空应急救援在救援体系、装备、空域改革、5万应急专业队伍建设等方面作出历史性整体规划，促进了航空医疗救护的发展。自2010年以来，中国在推动通用航空和应急救援发展中颁布了一系列与航空医疗救护相关的政策法规文件，代表性政策法规文件，如表1所示。

表  1  中国航空医疗救护的代表性政策法规文件

发文机构	文件名称	相关内容	类别	发文时间
国务院、中央军委	《关于深化中国低空空域管理改革的意见》	将低空空域划分为管制、监视和报告3类，实行分类管理，缩短飞行审批时间。逐步开放1千米以下空域	飞行管理	2010年8月
中国民航局、财政部	《通用航空发展专项资金管理暂行办法》	对从事医疗救护等社会事业飞行作业的通用航空企业，根据机型不同，可以申请300～4000元补贴	经费保障	2012年12月
国务院办公厅	《关于促进通用航空业发展的指导意见》	加强通用航空在医疗救护等领域的应用；建设通用机场，满足医疗救护等需要；对医疗救护等紧急、特殊的飞行计划，应随报随批；加大对医疗救护等通用航空公共服务的经费保障力度	飞行管理、经费保障、基地或基础设施建设	2016年5月
国家卫计委	《突发事件紧急医学救援“十三五”规划（2016—2020年）》	推进航空医疗转运与救治；制定政策和保障措施，编制工作规范和技术指南，开展专业队伍和装备设施建设，探索建设国家航空医疗救护力量	体系建设、飞行管理、组织管理、装备研制、队伍建设	2016年8月
国务院办公厅	《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》	构建陆海空立体化、综合与专科救援兼顾的紧急医学救援网络，加强航空医疗救护和转运能力建设；探索航空运输能力社会化储备机制，鼓励通用航空企业发挥医疗救护的作用；在中国分区域建设一批国家航空医学救援基地，健全通用航空企业、保险机构等参与的航空医学救援机制，带动形成社会化航空医学救援体系	体系建设、组织管理、基地或基础设施建设	2017年7月
中国民航局	《直升机医疗救援服务》	咨询通告，对运营人在非机场间的直升机医疗救援活动及其相应的设备设施、人员、训练等提出规范性要求	组织管理、飞行管理	2018年3月
中国民航局	《航空医疗救护飞行服务规范》	规定了通用航空企业和医疗机构参与航空医疗救护的运营条件、人员资质、设备设施、上机认定、服务流程等标准和要求，不适用于国家主导的航空救援	组织管理、飞行管理	2018年9月
中国民航局、国家卫健委	《航空医疗救护联合试点工作实施方案》	推进中国航空医疗救护体系建设，建立信息沟通、协同联动机制，建立业务标准及规范体系。12省（直辖市）71家医疗机构于2019年3月至2020年12月参与试点	体系建设、组织管理、联合试点	2019年3月
国家卫健委、国家发改委、教育部、工信部、公安部、人社部、交通运输部、应急管理部和医保局	《进一步完善院前医疗急救服务的指导意见》	有条件的地区要积极开展航空医疗救护，在确保安全的前提下，探索完善航空医疗救护管理标准和服务规范，构建陆空立体急救网络和空地协同机制	体系建设、组织管理	2020年9月
国务院	《“十四五”国家应急体系规划》	加快建设航空应急救援力量，构建应急反应灵敏、功能结构合理、力量规模适度、各方积极参与的航空应急救援力量体系	体系建设、组织管理	2021年12月
中国民航局、国家卫健委	《关于深化航空医疗救护联合试点工作的通知（附方案）》	扩大航空医疗救护范围，完善航空医疗救护服务标准，推动建立航空医疗救护体系。74家医疗机构与28家通用航空企业于2022—2024年参与试点	体系建设、组织管理、联合试点	2022年2月
国家减灾委员会	《“十四五”国家综合防灾减灾规划》	加强航空用便携式紧急医学救援设备等紧急生命救援装备研制	装备研制	2022年6月
中国民航局	《“十四五”通用航空发展专项规划》	深化航空医疗试点，扩大应用范围，满足特定场景医疗救援需求。福建、湖北、湖南、海南、宁夏、新疆等地重点发展航空医疗救护和医疗保障	组织管理、联合试点	2022年6月
国务院、中央军委	《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》	执行医疗救护等紧急任务，可以临时增加管制空域；执行医疗救护等紧急任务的无人机，应在计划起飞30分钟前提出飞行申请，特别紧急的，可随时提出飞行申请	飞行管理	2023年5月
工信部、国家发改委、科技部、财政部、应急管理部	《安全应急装备重点领域发展行动规划（2023—2025年）》	重点研发攻关装备包括搜救及医疗型固定翼飞机/直升机	装备研制	2023年9月

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这些代表性政策法规文件，具有以下特点：

发文机构方面，为国务院和相关部委以及中央军委，具有权威性和可执行性，且以多部门联合发文为主，有的甚至9部门联合发布，反映了航空医疗救护业务综合交叉的特性和协调管理工作的复杂性。

公文种类方面，颁布了管理条例、咨询通告等规约性文件，指导意见和管理办法等指导性文件，规划和方案等计划类文件，有助于规范管理和具体实施。

公文议题方面，以航空医疗救护为主题的文件，主要是中国民航局和国家卫健委联合发布的2份航空医疗救护联合试点的方案，其他政策文件在各自相关主题中涉及航空医疗救护的内容。

公文内容方面，针对影响中国航空医疗救护发展的重要问题展开，组织管理9次、飞行管理6次、体系建设6次、联合试点3次、装备研制3次、经费保障2次、基地或基础设施建设2次、队伍建设1次，内容全面而重点突出，两大首要问题即综合协调管理和体系建设，在政策中有重点推动，其他具体措施如试点、科研、经费、基地、队伍建设等，都有政策关注和支持。

虽然航空医疗专题文件、规约标准性文件、有重大突破意义的文件均不多，但是这些政策文件基本符合中国航空救援和航空医疗救护事业发展的实际状况，对于各省（自治区、直辖市）航空医疗救护领域的探索与未来发展，具有重要意义。

（四） 中国航空医疗救护专业化发展

随着中国通用航空产业和医疗事业的发展，得益于航空医疗救护相关政策的支持与促进，2010年起，在中国民航局、国家卫健委等相关部委的推动下，航空医疗救护工作经过了10多年的探索与发展，特别是近几年的联合试点，虽一波三折但也取得了可观的进展，参与航空医疗救护的通用航空企业、医疗机构、社会组织大大扩展，救护能力、基础设施和救护设备均明显增加。

北京市999急救中心于2014年从德国引进中国第一架专业医疗直升机，为中国航空医疗救护的专业化发展发挥示范作用。2017年3月至2018年3月，参与航空医疗救护案例超过10例的医院仅3家，即中日友好医院、上海瑞金医院、湖南湘雅医院，其中，中日友好医院实际转运救护13例，为当时中国之最^[22]。巴彦淖尔市医院于2018年开始，以每年600万元租用150航时，4年间完成了航空医疗救护500余例。

参与航空医疗救护的通用航空企业，以南航通用航空有限公司最为资深，其次是2013年加入的北京华彬天星通用航空股份有限公司和中飞通用航空有限责任公司，然后逐渐扩展为15家通用航空企业，并于2018年达到航空医疗救护飞行总时数的最高值1858.65小时^[23]。2016—2019年，上海金汇通用航空股份有限公司最为知名，拥有飞机57架，飞行总航时1 994.80小时，年均航时近500小时，医护人员34个。根据中国民航局的统计数据，2010—2019年，15家通用航空企业有126架航空器参与医疗救护飞行，运行较好的主要通用航空企业航空医疗救护情况，如表2所示。

表  2  2010—2019年中国主要通用航空企业航空医疗救护情况

公司名称	飞机数量/架	飞行年数/年	总航时/小时	年均航时/小时	医护人数/人
上海金汇通用航空股份有限公司	57	4	1994.80	498.7	34
南航通用航空有限公司	22	10	1700.98	170.1	0
北京华彬天星通用航空有限公司	17	7	107.80	15.4	0
九九九空中救护有限公司	6	1	8.40	8.4	8
深圳市东部通用航空有限公司	4	2	80.00	40.0	5
河南宏力通用航空有限公司	3	4	68.17	17.0	6
北京首航直升机股份有限公司	2	6	280.36	46.7	2
中飞通用航空有限责任公司	1	6	546.10	91.0	0

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2019年，由于上海金汇通用航空股份有限公司破产，中国部分航空医疗救护合作中止，商业保险也步入低谷，加之新冠疫情的影响，航空医疗救护在灾害、事故的救护上没有大幅度的明显进展，但疫情防控期间与抗疫相关的航空医疗救护有所增加。例如，在中国民航局的部署下，青岛直升机通用航空有限公司、新疆开元通用航空有限公司、上海新空直升机有限公司等141家通用航空和无人机企业参加了抗疫工作，特别是湖北省在疫情初期接收了大批航空转运的医疗物资和医务人员^[24]。

2019—2024年，中国民航局、国家卫健委联合开展了两轮航空医疗救护联合试点工作，首批是在21个城市71家医院和急救中心试点，第二批全面深入联合试点，推动建立具有中国特色的覆盖广泛、模式多元、服务优质的航空医疗救护体系。共有600多家医疗机构与30余家通用航空企业达成合作意向，每年开展航空医疗救护飞行2 000小时，救助伤患者2 000余人，相较于2017—2019年飞行时数有小幅度提升^[25]。其中，四川攀钢集团总医院航空应急救援项目于2020年年底启动，2年多安全执飞171次，运送患者175人。中信海洋直升机股份有限公司于2020年与天津等地120和医院合作搭建“立体120”救援体系，于2022年执行航空医疗救护75小时59分、65架次，运送伤病33人次，并担任北京冬奥会、北京冬残奥会医疗直升机救援团队，飞行81小时50分、123架次，一跃成为执行航空医疗救护最多的通用航空企业。其拥有亚洲最大的民用直升机队，运营90余架飞机，其专业医疗救援直升机能转运使用体外膜肺氧合（ECMO）和主动脉内球囊反搏（IABP）等医疗仪器的患者。

近年来，中国无人机产业获得长足发展。截至2023年年底，无人机运营企业接近2万家，注册无人机126.7万架，飞行2311万小时，同比2022年增长巨大。深圳、南京等地无人机公司设立了多条专门的无人机医疗运输航线，深圳牵头编制了《多旋翼无人机医疗物品运输技术要求》，运送急救药品、医疗样本、血液、器官、医疗仪器等物品的无人机医疗运输走入正轨。随着2023年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的颁布和万亿国债的增发，未来无人机在医疗救护上也将发挥更大潜能。

二、 中国航空医疗救护的运行竞争

中国航空医疗救护在发展中经历了多重探索，运行模式和运行机构在专业化、市场化竞争中具有多样性和发散性，尚不具备在全国范围内的主导态势。

（一） 中国航空医疗救护的运行模式多样

在国家规划、多部门参与、联合试点等政策推动下，在低空经济、通用航空发展、航空救援、交通强国、美丽乡村建设等主题的互相促进之中，中国各地急救中心、医院与通用航空企业、救援组织的合作逐渐兴起，形成了多种运行模式，经历了探索与兴衰，虽然当前航空医疗救护尚处在未来潜力大、现实应用不足的阶段，但是已经取得了良好的发展态势。

中国航空医疗救护的运行模式主要有以下7种：

第一，以政府部门为主导的合作模式。应急管理部、交通运输部、公安部等单位，与通用航空企业、医疗机构合作，在中国重大公共突发事件应急救援、海事、警务、森林防火等领域开展航空医疗救护。这是一种应用场景有限、运行效果较强的模式，其业务范围、救护队伍与能力不断扩大，部门合作协调加强，经费增加，案例增多。政府部门承担救护费用，受助者免费，受到了民众的关注和期盼。

第二，以医疗机构为基础的联盟模式。120和999等急救中心、三甲或市级医院，与一定地域内的医疗机构合作结盟，与航空企业合作，保持值班状态。一旦接收到救援任务，根据术业专攻和紧急情况下的需求，医疗机构马上联系航空企业和合作医院，通过航空器在各医疗机构之间，或事故灾害现场与医疗机构之间，提供院前急救和医疗转运服务。其医疗能力强，医疗专业化程度高，有利于受助伤患的治疗和康复。需要具备相关医疗学科优势的医院发挥主导作用，否则患者可能会因怕耽误治疗而不愿意选择。

第三，以通用航空企业为基础的运营商模式。通用航空企业提供航空器、飞行员或操作员、航空医疗救护适时服务和平时的人员训练，以及场地、设备的维护，有的还安排医护人员动态值班，遇到救护任务，则与医疗机构密切合作，开动航空器将救助送达。此模式飞行便利，安全性好，但购置飞机投资大，医疗条件也不容易配备充足。由于缺乏医药费的补充收入，救护需求也不稳定，通用航空企业一般通过多业经营拓展其他航空业务来增加收入。根据武汉亚洲心脏病总医院航空医疗救援负责人测算，一架直升机每年约需完成200航时的工作量，才能维持民众愿意接受的价格和企业的盈亏平衡。运营商还需在媒体传播、广告、营销等方面挖掘潜能，占有更多的市场份额。

第四，以第三方服务平台为基础的健康服务集成商模式。不同于政府组织、航空企业和医疗机构，第三方服务平台可以把航空医疗救护所需的各方力量与病患的需求协同起来，为民众提供健康集成服务。此模式虽不占据飞行和医疗机构的经营优势，但相应条件配备得不错，因而价格更为昂贵，倾向选择医疗专机进行长途转运。例如，2017年，由海南经纬航空医疗急救服务有限公司成立的海南经纬航空医疗急救站就是这种模式，其拥有固定翼医疗专机，对重症患者具有长途医疗转运、海外医疗救护能力，与国际四大保险公司紧密联系，为保险会员提供航空医疗救护服务。2023年11月，西藏阿里地区一车祸患者多脏器损伤，家属自行筹资110万元，在海南经纬航空医疗急救站包机飞行3小时，从阿里地区的医院转运至成都市华西医院继续治疗。目前，中国飞行航时的计算，从飞机起飞开始，包含往返双程，因此机型越贵、患者离航空急救站越远，耗资越巨大。

第五，社会公益组织的志愿服务模式。不同于运营商、集成商要追求经济利益的回报，爱心人士、公益组织的志愿者经常无偿奋斗在灾害的最前线，有的还集资募捐，筹措救援资源。他们有时会联系一起做公益的通用航空企业和医护人员作为稳定的合作方，一旦有需要，就会迅速开展航空医疗救护。有时政府也会提供一定的救援资金，作为公益服务的补充。例如，公羊会救援队于2008年在浙江成立，是专业执行应急救援的志愿者队伍，至2023年2月已完成17次跨国救援行动。在航空急救方面，公羊会救援队航空特勤队拥有多架直升机。2023年8月，公羊会救援队参加涿州市的暴雨灾害救援，出动航空特勤队H155大型救援直升机，实施6次绞车孤岛提吊救援任务，共救出39名被困群众，其中包括1名婴儿^[26]。这是一种赋予情感、性价比高、值得推广的模式，但依赖核心成员的名人效应、个人魅力或丰厚善款，成员连接松散，组织管理和协调工作难度比较大，也需要加强管理，吸引更多的公益资源并用好善款、善待善心。

第六，关联产业的价值链延伸模式。拓展汽车会员价值链、航空俱乐部价值链、病友群价值链等，根据会员、学员、群员缴纳的不同年费或药费等，为其成员提供航空医疗相应或增值服务。例如，九九九空中救护公司，由麦特集团有限公司投资成立，利用母公司强大的汽车会员渠道为会员提供增值服务，是中国首家道路交通安全事故专业空中救护商，于2015年获批筹建，2016年取得甲类医疗救护通用航空经营许可证。九九九空中救护公司成立了一家直升机运营公司，采购6架H130T2医疗构型直升机，配置医疗设备，组建了一支拥有8名医护人员的救援团队，并在山东设立了6个基地，为发生交通事故的汽车会员提供空中救护^[17]15。截至2019年年底，仅运行1年只完成8.4航时的航空医疗救护飞行，起步阶段业务开展很少。提供航空医疗增值服务的收益一般抵销不了成本，服务积极性会受到影响。

第七，基于特种保险的回报模式。以保险公司为主导，销售航空医疗救护相关特种保险。一旦需要救援和理赔，保险公司向合作的通用航空企业和医疗机构寻求服务，为客户提供保险合同中约定的航空医疗救护服务。2014年，中国人寿保险（集团）公司与北京市999急救中心推出航空医疗救护保险，涵盖飞行费用和医疗费用，分为每年每人299元的惠民版和999元的尊享版。惠民版的保险金额为3万元以内，报销比例为实际费用的70%；尊享版的保险金额为30万元以内，全部救护费用由保险公司承担。这个保险一直不为北京市的民众所热衷，可能有性价比、救援时效、城区飞行限制及民众了解不足等原因。截至2019年年底，中国已有5家保险公司与通用航空企业、医疗机构联合推出了航空医疗救护服务，主要是少数保险人为其车辆和人寿保险VIP客户提供的增值服务、免费救援，如中国平安人寿保险股份有限公司提供的“全球急难援助服务”，只为其VIP客户提供100千米以外的短期旅行急救服务。这种情况下，航空医疗救护类保险产品实际上没有作为独立的险种单独销售，由于没有新的资金汇入，昂贵的航空医疗救护很容易半途而废。

航空医疗救护虽然在主导组织和运行模式方面各有不同，但都是多元参与、协调合作的结果，涉及航空服务、医疗服务、经费来源、组织管理等。

在运行模式应用方面，受灾害事故的性质和个人偏好与接近性的影响，如果是在重大的突发公共事件中受伤，首选当地政府部门和公益组织基于责任与善念协商安置的航空医疗救护；如果是个体伤害事件，根据自己的实际情况选择能提供迅速、便捷、安全、便宜的模式。

在航空服务质量方面，空域管理的便利性和飞行员的素质影响较大，通用航空企业主导的救护有更好的资源基础。

在医疗救护质量方面，医疗机构主导的模式更有专业性，如北京市999急救中心救援基地配备有机长、副机长、维修工程师、医生、护士24小时轮流值班，比通用航空企业和社会组织主导的救援基地的医护人员配备更为稳定、优质。

在运行可持续性方面，由于购机成本昂贵、运营维护费用高，而用户不认可相应的高价位，不少直升机医疗救护组织难以完成盈亏平衡的工作量，大多勉强维持着运行，得靠其他方面补贴或者多业经营。对于过于依赖一种经费来源的机构，或者创始之初就经济力量薄弱的机构，更要谨慎开展业务。

在反应速度方面，空域管理和备勤完备性影响较大。国外救护实行报备制，直升机2分钟内能升空；中国完成审批和起飞的记录，巴彦淖尔市医院为15～30分钟，北京市999急救中心快则为18～20分钟，武汉亚洲心脏病总医院快则为18分钟，平均为45分钟。因此，应切实推动空域分区管理和飞行，以及救援报备制。

（二） 中国航空医疗救护机构可持续运行的竞争要素

中国航空医疗救护机构在配置装备、组建团队、占领市场、加强合作、降低成本、提高质量等各种专业性和市场化竞争中，医疗机构和通用航空企业的航空医疗救护业务遇到过发展机遇，也面临过问题与困难，有的持续运行、稳步发展，有的兴盛一时却半途而废，其成败的原因与竞争的要素，值得业内机构研究与借鉴。笔者选取了7家较具代表性航空医疗救护专业机构进行对比分析，具体情况如表3所示。

表  3  7家较具代表性的航空医疗救护专业机构运行情况

机构名称	性质	经费	救护领域	特点	运行情况
河南宏力医院	民营医院	经费来源于河南省宏力集团有限公司。对用户不收航空费，只收医疗费	新乡市及周边地区危重疾病的航空医疗转运	中国首家启动航空医疗救护的医院	自2010年开始，自费1.38亿元购买3架直升机，3年半才办齐手续。2014—2017年，医疗救护共飞行68.17小时，之后数年没有飞行航时①。年度维护费用500多万元，且医院设置专项基金承担患者飞行费用。亏损多、应用少，发展不顺
北京市999 急救中心	隶属北京市红十字会，事业单位	经费来源于政府拨款、服务收费，一度用过保费。直升机每小时收费3万多元，固定翼医疗机每小时5万～8万元，20万元起航。以固定翼远程航行收入补贴直升机亏损	京津冀地区突发灾害、事故、危重疾病的航空医疗救护，国际转运	国内首架医疗直升机、首个空地救援联盟。与中国人寿保险（集团）公司推出中国首个航空救援保险产品	2014年，从德国引进国内首架专业医疗直升机，至今有2架直升机、2架固定翼飞机和100人的救援队伍。与52家单位成立中国首家空地救援合作联盟。多年来，完成1 000余例救援任务，其中直升机飞行60余次、200多小时，大部分业务是固定翼医疗机的远程转运②。至今运行平稳
西京医院	空军军医大学附属医院	初时，直升机公司只收飞行成本费，公共事件急救免费飞行。2017年，救援收费每次约3万～4万元，配套保险最低年费199元③	陕西省直升机医疗救护全域覆盖	中国西部首条空中医疗救护通道，国际（亚洲）紧急救援组织指定单位	2014年，西京医院急救中心在西安成立急救飞行医疗队，25名医生和6名护士参加。与西安直升机有限公司合作，2架医疗直升机常态值班。至2019年，陕西航空医疗救护联合试点时中止
巴彦淖尔市医院	市属公立医院	第1年市政府出资600万元，第2年出资200万元，其余均由医院自筹。患者仅支付少量费用	巴彦淖尔市及周边地区危重疾病的航空医疗转运	直升机医疗救护飞行次数最多的医院	自2018年开始，巴彦淖尔市医院以每年600万元租用海丰通航科技有限公司等企业的直升机150航时，使急重症患者“花救护车的钱，享直升机的救护”。2018—2020年，执行医疗救援337次④。截至2021年，救护近500人。因经费不足、领导调岗等，于2022年中止
武汉亚洲心脏病总医院	香港亚洲医疗集团所办民营医院	经费来源于服务收费和医疗收入补贴。救援半径100千米收费7 000元，200千米收费12 800元，300千米收费29 800元。100例之内收推广价4 900元⑤	武汉市及周边地区危重疾病的航空医疗转运，突发灾害、事故的救护	目前直升机医疗救护运行最好的医院	2019年7月，租用1架直升机，实行“一站式”快捷转运。至2024年3月，已执飞209例⑥，年均46例。2021年，挂牌湖北首家航空急救分中心，又与武汉市交警合作，建立交通事故“空中救援”队伍⑦。是擅长心脏专科与危重症救治的三甲医院、武汉医保定点医院
南航通用航空有限公司	中国南方航空集团有限公司旗下企业	经费来源于海事石油服务和航空救援	为南海救助飞行队区域的海上服务平台提供医疗救护	最早开始航空医疗救护的通用航空企业，服务40余年，总航时较长	1980年，南航通用航空有限公司进入海上石油服务市场时已开展直升机海上医疗救护工作，常年为海上石油平台提供全天24小时医疗救援任务，在机场内设置飞行、机务、运指人员，接到急救任务后白天30分钟、夜间45分钟内起飞。疫情防控期间在众多海上石油平台间进行医疗急救转运⑧
上海金汇通用航空股份有限公司	上海正阳投资集团有限公司旗下企业，民营企业	经费来源于服务收费、代理保险公司保费、多品种会员费。其中一种“1年365元，1次1元”的会员服务，院前急救仅收费1元，航空转运费打9折	在全国范围内普及业务，为保险公司客户、购卡会员和付费机构提供航空医疗救护服务	一度成为航空医疗救护实施最多、覆盖面最广、合作单位最多的通用航空企业	2015年，聚焦直升机领域；2016年，通过商业保险推动航空医疗救护的普及。历时3年多，与29个省（直辖市）的卫生部门、交警部门联动，与700多家120急救中心和医院形成中国化的空中救援网络⑨，且与空军后勤部签署合作协议。仅在2016—2019年维持了企业运行和提供航空医疗服务。2019年，因大幅亏损、保险中止、资金链断裂等原因而破产
注：①参见：国家发改委的《通用航空应急救援能力凸显》，网址为 https://www.ndrc.gov.cn/fggz/cx-hgjsfz/dfjz/202103/t20210324_1270234_ext.html。②参见： 北京市999急救中心魏建民访谈资料，2023年7月11日。③参见：李琳的《打120直升机可接患者》，载于《华商报》, 2017年4月30日，第A1版。④参见：姜天一的《一个北疆城市的航空医疗之路》，载于《健康报》, 2020年12月14日，第5版。⑤参见：武汉亚洲心脏病总医院航空医疗救护负责人金凡主任访谈资料，2023年9月24日。⑥参见：武汉亚洲心脏病总医院航空医疗救护负责人金凡主任电话访谈资料，2024年3月18日。⑦参见：武汉市公安局交通管理局的《直升机交通事故救援今日启动!武汉交警再推“警医联动”新机制》，网址为 http://jgj.wuhan.gov.cn/jgdt/45093.jhtml。⑧参见：通航委的《南航通用航空有限公司运行指挥部经理吉文华发言摘要》，网址为https://mp.weixin.qq.com/s/kmT4iSTdet9vNEgzX4D8Jg。⑨参见：柏蓓的《航空医疗救援加速起飞》，载于《中国民航报》, 2019年5月13日，第7版。

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1.  参与航空医疗救护的医疗机构的竞争要素主要为资金、技术、政策和管理

平稳发展至今的北京市999急救中心和武汉亚洲心脏病总医院都具有资金、技术和政策优势，并且位居民众收入较高的大城市。其中，北京市999急救中心有北京市红十字会背景和事业单位的编制，在国际和国内具有独特的地位，有拨款和服务收费的资金支持，而且起步早，航空医疗救护专业性强，配置了多架国际先进的医疗专机、配套仪器和救护车、国际培训的救援队伍、技术过硬的急救医院等，北京地区内部的竞争也不大，以前兼做航空救援的120系统被职能区分后，将航空医疗救护全部集中于北京市999急救中心，从而促使其发展成为早期最有示范作用的航空医疗救护机构。武汉亚洲心脏病总医院急救技术水平高、医疗利润足，还是医保定点单位，不但以医疗服务吸引患者，也以较为优惠的航空价格和医保报销条件解决病人经济上的后顾之忧。

航空医疗救护业务中止或停滞的医疗机构，相较而言，在资金、技术、政策方面呈现出一至多个短板，还可能包含自身管理方面的缺陷。例如：位于新乡市的河南宏力医院，虽然投资方资金实力雄厚，不收取航空飞行费，但是业务依然无法充分拓展，主要受到医院技术水平不拔尖、医疗费不能走医保这两大弊端的影响，也有3年多办不下手续的政策牵绊；巴彦淖尔市医院各方面内因处理尚可，但是政府撤资无以为继、院长调离后缺乏干将，受到了资金、政策、管理方面的干扰；西京医院技术高超，但航空费用制约了用户拓展，最关键的是新的联合试点项目因其他通用航空企业和急救中心带来的竞争而丢失，这也源于政策和管理方面不占优势。

2.  参与航空医疗救护的通用航空企业的竞争要素主要为资金、市场、战略和管理

发展比较顺利的通用航空企业，一般参与到了政府主导的海事、警务、消防、应急、重大活动保障等航空医疗救护活动中，业务和市场比较稳定，资金也有保障。由于航空医疗救护一般是对突发事件的处置，服务需求有不确定性，航空医疗飞行业务量往往不饱满，一般通用航空企业都是航空服务多业经营，以便更好地维持运行。南航通用航空有限公司也具有这样的特点，其原为国有独资公司，2019年转变为混合所有制公司，大国企背景在整体实力、资金投入、银行支持、业务拓展等方面占据优势，特别是广东沿海的地理位置适宜发展石油平台服务和海事救援，长期保持20余架飞机提供航空医疗救护服务。当然，技术方面也很重要，如果发生飞行安全事故，那么必然会造成不良影响，但是航空医疗救护在选择合作的通用航空企业时，先期已对技术因素严加考量。

上海金汇通用航空股份有限公司一度是中国航空医疗救护飞机数量最多、业务最广、飞行时数总量最大的通用航空企业，在装备、人才、起降点建设乃至协调合作等诸多方面都颇具优势。其最大的问题是资金链断裂，这与其扩张太快、所需投资太过巨大的发展战略密切相关，作为私企，竞争中其没有大国企的雄厚实力做后盾。内部管理方面也存在高管工作失当以及拖欠员工工资等问题，最终不得不破产清算。

上述医疗机构和通用航空企业的发展案例各有亮点，在航空医疗救护历程中经历了探索、竞争和选择，即便后来中止了航空医疗业务，也贡献了停机坪等基础设施、飞行员等人力资源、航空与医护衔接的实践经验、体系和机制建设的思路等多种多样的价值。

三、 中国航空医疗救护与发达国家的差距

（一） 航空医疗救护的国际经验

澳大利亚、瑞士、德国、美国、日本、英国等发达国家于20世纪50—80年代构建了航空医疗救护体系，建立健全了法律体系。政府和民间力量共同实施航空医疗救护，布局了完善的航空医疗救护网络，覆盖面广，救援能力强，响应时间为15～30分钟。经费来源主要为政府拨款、慈善捐赠、商业保险、医疗保险等，民众没有经济负担。

澳大利亚皇家飞行医生是该国唯一的航空医疗救护服务机构，自1928年开始飞行，是全世界首个，也是世界上最大的综合性航空医疗救护机构，于20世纪70年代建成全国航空医疗救护体系。澳大利亚皇家飞行医生是非营利性组织，每年运行费用3 300万美元，经费75%来源于中央和地方政府，其中，地方政府占48%，其他为社区筹款、捐赠^[27]。该组织拥有23个基地，71架飞机和450名员工，服务地域覆盖澳大利亚80%的领土。每年医治病例约16万例，其中7万例为紧急救治^[28]。

瑞士主要依靠社会力量进行航空医疗救护，其航空救援服务队隶属于瑞士红十字会，成立于1952年，是该国唯一的航空医疗服务机构，也是非营利性组织，拥有19架直升机和3架固定翼飞机，为该国全民提供免费服务，接警15分钟可达。2019年，瑞士航空救援队共执行飞行任务1.6万次，救助近万人^[29]。其经费主要来源于企业赞助和社会捐赠，其余部分由保险公司承担，受瑞士政府监督管理。

德国航空医疗救护堪称全球典范，由政府、民间和企业结合实施，有4家航空医疗救护机构，100余架飞机，按60千米10分钟响应范围布局全国直升机救援基地，接警2分钟后起飞，15分钟内到达。每年救援约10万次，营收2亿美元，每次平均2 000美元^[30]37-39。其经费来源于政府强制推行的全民医疗保险。

美国拥有全球最大的航空医疗服务市场，服务方式和经费来源都是多元化的，有航空医疗服务机构300余家，1 000多个航空医疗基地，各类医疗飞机约1 500架，其中直升机占比为75%。84.5%的人口可享受医护人员20分钟内抵达现场实施救援的服务。每年航空医疗救护50多万人次，运营收入在45亿美元以上^[30]37-39。美国是通过政府推动、市场化运作来实施航空医疗救护，有政府拨款成立和运营的航空救援队，也有市场商业运作的，3种运作模式并存，包括传统的以医院为主导模式、政府机构公共服务为主导模式和直升机运营商的社区主导模式。经费来源以政府拨款、商业保险、医疗保险为主，个人需求和社会捐助为辅，其中，商业保险占比为35%，医疗保险占比为20%。

日本由消防、警察和医疗机构实施航空医疗救护，是政府为主、民间机构为辅，经费主要来源于财政预算，由中央和地方财政按比例分摊，企业、个人捐赠等作为补充^[31]。

英国的航空医疗救护服务始于20世纪80年代，主要为政府采购和民间慈善捐助两种方式。前者以皇家海岸警卫队、山地救援队等机构的设备托管及服务采购为主，后者以EHAAT、伦敦空中救护车等以各郡为单位的民间慈善捐助而成立的组织为主^[32]，共有20余支医疗急救航空队，基本由慈善机构和航空服务公司来运行，只负责飞机、飞行员、维修等飞行服务，医护人员和医疗服务由英国国家医疗服务系统提供。

与上述国家不同，俄罗斯于1989年构建了航空医疗救护体系，完全由政府主导，实行统一化管理，由政府支付经费并组织救援，缺乏民间和市场力量参与。相较于上述国家，俄罗斯的航空医疗救护体系和网络布局不够完善，救援能力不足，响应时间也更长，为30～60分钟。

（二） 中国航空医疗救护存在的主要问题

对比国际航空医疗救护发展历程，中国航空医疗救护尚在探索和起步阶段，存在一些较为常见的问题。

1.  体系建设尚未完成

中国还在构建航空医疗救护体系和法律规范体系的过程中，这仅属于国家应急救援体系建设的一部分。于体系建设而言，中国落后部分西方发达国家数十年。体系建设涉及广泛，目前，在体制、机制、法制和预案建设的制度与规范层面，在整体布局、合理规划、分区实施、协调运行的实施层面，在技术、装备、机坪、人才、急救资源等要素保障层面，均有待建设和完善。

2.  救护程序复杂耗时长

国际上先进快速的航空救援可在接到飞行任务2分钟后起飞，中国需要十倍至数十倍的时间。飞行需要获得空军作战部批准，空中指挥、医护和机组人员到位，评估受救助人员和场地的状况，配置适宜的航空器与急救设施，并联系好飞行目的地的急救条件。目前低空空域只有4个省份全域试点开放了1千米的空间，绝大部分区域飞行限制多，救援响应慢，飞行航线少，且绝大部分航空医疗救护机构达不到所有人员、设施随时待命起飞的要求。

3.  救援点和起降机坪不足

发达国家救援点布局充分，一般配置在15分钟的飞行距离，且全域覆盖。中国航空医疗救护还没有全域覆盖和整体布局，只在部分地区运行，救援中心和救援点设立少、间隔远，通用机场和飞机起降点也少，救援距离远。救援机构一般都是以1小时或100千米起步计算费用。

4.  救护力量薄弱

高质量的航空器和医疗设备大多依靠进口，国产装备和配套设施少，飞行员、急救人员也不足。北京市999急救中心率先配备的医疗专机就是来自欧洲，人员也曾出国培训。进口的医疗专机和仪器设施价格昂贵，大大提高了救护成本。

5.  救护经费缺乏支持渠道

发达国家民众的航空医疗救护，大多由政府、公益组织和保险支付，个人自付很少。而在中国，除了重大或特殊的公共突发事件由政府机构出资，绝大多数情况下民众的航空医疗救护费用需要自行承担，相关保险尚不普及。经费来源是中国航空医疗救护中最大的难题，制约了航空医疗救护的发展，2019—2023年，中国每年的航空医疗救护飞行时数仅为2 000～3 000小时，大部分还是承接国际保险机构业务。2家航空医疗机构的负责人谈到，基于目前的业务量，直升机航空医疗救护每小时平均费用需要3万元。有的医院虽然有航空飞行补贴，但是依靠医疗费用弥补；有的机构直升机短途救护长期亏损，依靠固定翼长途飞行收入弥补。

四、 促进中国航空医疗救护事业发展的建议

对比世界发达国家的航空医疗救护，中国的差距仍较为明显，因而，需要从国家经济和通用航空事业发展、科技拉动、空间资源利用、城乡结合的大局出发，以战略眼光发展航空救援事业，并针对航空医疗救护的短板采取有力措施，通过航空转运和院前急救，更好地保障人民群众的生命和健康，促进航空和医疗产业链上高新技术的发展。管理机制上，要从中国低空经济发展的视角成立领导机构，协调军民航和不同业务系统的航空医疗救护能力，打破各自为政的隔阂，形成合力，在突发事件的应急救援中增加航空医疗救护能力，在医疗紧急救护中增加航空急救和转运能力。中国人口众多、情况复杂，宜参考美国航空应急救援在经费来源、服务提供等各方面多元参与的方式，调动通用航空企业、医疗机构、社会组织、保险公司的活力，以政府、企业、社会相结合的方式运行航空医疗救护，以政府投入、公益捐赠、商业保险、社会医疗保险以及个人共同承担的方式分摊航空医疗救护费用。法规政策上，应梳理相关法律法规、行业标准，出台切实可行的支持政策，在市场培育、经费投入、装备国产化、保险普及等方面形成长期的积极影响。

（一） 领导机构方面

1.  为国家航空应急指挥成立领导小组

2023年，国家应急指挥总部建成，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清于7月6日在此调度防汛救灾工作，这在中国应急指挥史上具有重要意义。鉴于航空器在应急救援中的重要作用，建议加大国家航空应急指挥的组织领导，在国家应急指挥总部里，成立国家航空应急指挥领导小组，促进国家航空救援指挥工作中的部际协调和系统性支持。扩展应急管理部森林草原灭火和航空救援司的职责，负责总体航空应急救援，成为国家航空应急指挥领导小组的办事机构。将拟建立的着重于森林草原防火的航空救援总队的职责扩展到四大类公共突发事件的航空应急救援，还应配备相应的航空医疗救护能力。目前，部分省级航空救援中心在森林消防业务之余，也参与其他类别航空救援，但数量较少，如山东每年仅有几次。日本等国也是依托国家航空消防力量开展航空应急救援的。基于中国国情，不能只局限于森林草原防灭火，其他类别的消防以及其他灾害、事故、伤病救治，也要加大投入、有序推进。

2.  为国家低空经济发展成立领导小组

成立由国务院副总理级别的领导牵头的“国家低空经济发展领导小组”，作为党政军三方领导参与的高层领导机构，统筹考虑中国低空空域资源的经济价值、通用航空发展的科技赋能作用、突发事件应对的航空救援、城乡结合共同惠及民生的民心工程，推动中国低空经济开拓创新，为航空相关产业军民共建、惠民服务提供动力。可以在交通运输部设立领导小组办公室，开展具体工作。

航空医疗救护与航空应急救援和低空经济的繁荣与发展相辅相成，无论体系建设、空域管理、运行机制、设备研制、基地建设、人才培养等中的哪一个领域获得突破和进展，都将同样促进其他领域的共同发展。而领导机构的加强，是一系列进展的源头，必将使航空医疗救护随之共同焕发出更大的生机。

（二） 经费来源方面

1.  政府投入、公益捐赠、个人保险多元参与

航空医疗救护由于涉及民众的生命健康安全，比普通的应急救援更加严重和紧迫。基于公民的生命和健康权应该得到普惠性的公平公正保护，建议政府推动普惠性航空医疗救护服务，成立“中国航空医疗救护基金”。由政府、公益事业和个人三方注资，其中，政府投入包括政府投资、购买服务、外包服务、补贴等的费用，约占航空医疗救护总经费的30%，通过爱心捐赠筹集约30%，剩下约30%由具有支付能力的成年人购买的保险承担。未购买保险的工薪人士启用航空医疗救护服务时，不符合国家支付的部分由个人支付。无支付能力的未成年人、收入不足的老人和失业者的救护费用，则由资金池内政府和公益基金共同支付，各占50%。

目前，中国约14.1亿人中每年只有2 000余人获得航空医疗救护，而西方发达国家的航空医疗救护每年已有数十万次的规模。利用“中国航空医疗救护基金”，以每航时1万元的成本粗算，起步阶段可以每年筹集5 000万元开展5 000航时的航空医疗救护，政府出资1/3（即1 700万元以内）。个人保险部分，根据过往多种保险的测算，大概每年为150～300元。公益捐赠则无须再面向需买保险的普通人，可以考虑自愿捐赠和民政部的公益金、专项彩票之类。

2.  加强对资金使用的公开管理与有效监督

人们对公共管理的基金，有着寻租、浪费、程序复杂、难以满足紧急需要等方面的担忧。为防患于未然，让广大捐赠者、投保者放心，应加强对“中国航空医疗救护基金”的监督和管理，公开、透明地使用，对使用情况进行定期审核和公示，并让民众方便查询自己的账户、咨询相关情况。

建议由应急管理部、民政部、国家卫健委参与监督管理，将“中国航空医疗救护基金”用于购买航时或补贴航时费，为民众支付航空医疗救护服务。通用航空企业、医疗机构、社会组织可以通过市场竞争的方式提供服务。如果基金募集充足，还可以加大对航空医疗救护相关设备和起降点的补贴。

作为世界第二大经济体，中国在航空医疗救护这个惠及全民的救生领域做出重大投入，具有一定的经济基础和广泛民意基础。若干年后随着中国航空医疗救护规模拓展，“中国航空医疗救护基金”可能需要成倍增加。届时，民众可能适应了航空医疗救护在生活中的保障作用，可以推广航空医疗救护商业保险的差异性服务来作为经费补充，甚至可以学习德国将其纳入医疗保险的固定缴费之中。目前，中国航空医疗保险市场尚不健全，产品种类少，市场认知度低，普通病患不了解这种新型服务，可能需要通过数年的时间才能将航空医疗救护保险普及到民众心中。

（三） 政策支持方面

1.  对航空医疗救护的通用航空企业和医疗机构采取支持政策

通用航空企业和医疗机构如果能通过政府引导和市场竞争承担航空医疗服务，由“中国航空医疗救护基金”或政府购买的保底航时付费，会获得快速增长，并带动医疗设备、其他类型航空救援服务乃至通用航空、低空经济、美丽乡村等相关业务领域的发展。

目前，参与航空医疗救护服务的通用航空企业，发展是比较艰难的：飞机购买和运维成本高、市场需求不足、管理限制多、融资难度大、创新项目难报、检查视察等非业务因素干扰多，甚至服务费用被长期拖欠。在2023年的一次无人机产业发展趋势研讨会后的交流中，一家智能科技公司无奈地表示，疫情中为30多家警局建设警用无人机云端空管系统平台，居然全部经费紧张，无一付款。可见，要善待航空医疗救护机构的付出，支持它们的发展。有些无人机企业受制于电池不能进楼的消防规定，无法从楼顶起降，希望消防系统能够提出电池保护的相关措施，允许符合规定的进楼和上电梯。

医疗机构能通过航空救护增加医疗服务和相应医疗费用，提升医疗救治效果，是有拓展服务的合作积极性的。对于已纳入航空医疗救护联合试点的146家医院和需要进一步拓展的医院，要加大投入，对起降点建设和管理，咨询、急救、运送和手术的绿色通道对接，医护人员的值班轮岗和补贴等相关工作，给予科学的流程规划和政策支持。

2.  全面开放低空空域

空域和土地、海洋一样，都是宝贵的自然资源，蕴藏着极大的经济价值和社会价值。在4省8市试点基础上，积极推进低空全域开放试点，实行航空应急救援放飞备案制。空域管理体制改革，要把军、民分块管理模式变为“政、军、民”三方协同管理模式。将低空空域按管制、监视、报告和目视4个空域划设管理，让小飞机“飞起来”。以低空飞艇、雷达等方式，实现低空（地面和山区）信息化全覆盖，构建“空天地一体化”信息网络。引导开展通用航空、低空经济、应急救援、美丽乡村多元融合发展，积极推进大城市和城市群之间的垂直起降飞机通用航空试点。

国际医疗统计数据显示，重伤者中约2/3的人会在半小时之内死亡，而如果受伤者在15分钟内得到有效救助，约80%的人就会保住性命。每次直升机航空医疗救护飞行都要向空军作战部进行飞行申请，是拖延起飞响应速度的主要因素。空域分级管理后，非禁飞区应该对航空医疗救护飞机实行备案制。

（四） 技术资源保障方面

1.  促进航空医疗救护装备技术创新和国产化

通用航空和现代医疗是益国利民的高科技产业，应促进国产装备在航空医疗救护中的应用，对国产专业医疗直升机、无人机、固定翼飞机、改装飞机等专用航空器，机载设备、医疗设备和配套救护车、空管系统和信息平台等高新技术软硬件产品的研制与生产，给予科研立项与资助、高科技创新项目鼓励、贷款优先、税务减免等支持措施，带动相关高科技领域产业链上高新技术的创新发展及高质量产品的制造。促进通用航空装备和地面保障设施的自主研制，促进制造业向高端转型，既要引进国外先进技术，更要促进国产通用航空飞机、直升机和通用航空发动机的自主研制。政府出台政策，鼓励优先采购国产装备，带动民族工业的转型升级。进口必要的航空器及医疗设备时，注意降低关税，让利于航空医疗救护行业，减轻救护机构的成本与负担。

2.  合理布局和建设各类医疗飞机起降点和救援基地

中国航空医疗应急救援网络的建设可以从区域性分布开始推广，如京津冀、大湾区、华东区等，逐渐联结成民航6大管理局范围的救援网络。要加大投资力度，完善航空服务和信息化网络，增密通用航空机场建设，构建航空救援包括医疗救护的网络体系，力争2030年县县有通用航空机场，2035年乡乡有直升机起降点。要多方筹资，吸引地方政府基金、国企、民企和社会资金参加，建立股份制的通用航空机场运营机制。

低空空域全省开放的湖南，2022年宣布低空航空网络逐步形成，全省将建成3 000多个直升机起降点，且有55个通用机场场址一次性获批。中美两国虽然国土面积相差不大，但是通用机场数量差距惊人，美国有2万多个通用机场，中国才451个，中国通用机场增加的潜力还很大，可以基于20～30分钟的飞行半径布局航空医疗救护直升机、无人机基地。如果医疗飞机不能就近起降，还要通过救护车远距离中转，飞行快的优势就会大打折扣。北京五环内只有中日友好医院利用立体式停车场的顶部设立了直升机停机坪，其他一些专业学科优势明显的医院，可以参考其停车场改建经验做适应性改造。社区起降点也应统一规划和布点，高铁、高速公路沿线应间隔修建直升机起降点，这样才有利于医疗直升机就近救援，既节省时间、挽救生命，也减少飞行距离、节省费用。

3.  助力航空医疗救护专业人才成长

一线工作人员是保障医疗飞机有效工作的救援小组，包括机长、副机长等飞行员，飞机维修工程师等机务人员，医生、护士等医务人员，有的还有随机应急专员，固定翼医疗机上有乘务员，无人机有远程驾驶员，还有信息沟通和平台管理人员、信息技术保障人员等。不同工种，均要规范其人员的专业培训和资质要求。要加强通用航空飞行员和无人机操作员的教育培训和严格管理，在各省市设立官办民助的“通用航空飞行学院”，严格要求通用航空飞行员和无人机操作员的培训和持证上岗。成立“退役飞行员俱乐部”，组织退役飞行员重返蓝天。

加强航空救援医务人员教育培训，统筹卫健委、红十字会、部队应急医疗及民营医疗资源，自主研制先进的院外急救医疗装备。建立24小时应急救援医疗队机场值班制度，是实现30～60分钟到达事故现场的关键之一。政府购买航空医疗救护服务，给应急救援队伍（含医务人员）必要的财政补贴和资助。