一、 引言

建立自动、合理的养老金待遇调整机制是中国基本养老保险制度顶层设计的重要内容之一，关系到1亿多退休者的基本收入保障。20世纪90年代至今，中国基本养老金调整日趋规范和常态化，对保证退休者实际购买力不下降和适当分享社会经济发展成果发挥着重要作用。2021年4月，国务院正式发文明确继续上调企业和机关事业单位退休人员养老金水平，迎来“十七连涨”，总体涨幅为2020年退休人员月人均基本养老金的4.5%，这也是第六次统一安排企业和机关事业单位退休人员养老金调整。中国养老金调整幅度不是根据标准的法定定量化公式确定，而是每年由中央政府综合考虑工资增长率和物价水平变化后统一确定，地方政府在其指导下自拟具体调整方案，报中央审批后执行，形成中央统一规范、地方政府具体执行的自上而下式调整，具有外在干预特征。

中国学者针对基本养老金待遇调整政策的研究颇多，早期主要围绕养老金待遇调整的必要性、可行性和存在的问题展开。21世纪以来，学界更多聚焦于如何构建科学合理的养老金调整机制，包括调整方式、调整依据、调整水平设定和调整方案设计等。归纳起来主要包括四方面内容：一是定性分析现行养老金待遇调整的问题及影响。代表性学者指出中国基本养老金待遇连续政策性调整有助于改善退休者的基本生活^[1]，但呈现出调整周期不固定、调整比例不规范、调整依据和方法不明确等现实问题^[2]。二是实证分析中国基本养老金待遇调整政策的实践效果。不少学者基于地区或年度具体实践，分析发现中国行政命令式养老金待遇调整造成在职者和退休者养老金“倒挂”^[3]，给养老金待遇公平性和基金财务可持续性带来巨大挑战^[4]。同时，中国养老金待遇调整存在明显的地区差异^[5]。三是探讨中国养老金待遇调整机制的方案设计。很多学者重点关注养老金待遇调整依据选择和调整比例的设定，部分学者建议中国养老金待遇调整应与物价水平和工资增长率双挂钩^[6]，另有学者建议考虑与预期寿命、制度偿付能力或人口老龄化因子挂钩调整^[7]。四是国外养老金待遇调整机制的经验借鉴，认为调整依据应考虑物价、工资增长率、预期寿命、长寿风险、制度财务收支状况等^[8-9]。已有研究为中国正常养老金待遇调整机制的建立奠定了良好的前期基础，但更多从治理技术角度提出优化思路，不可否认，治理技术对建立科学养老金待遇调整机制具有一定解释力，但其相对忽略了养老金待遇调整机制建设的社会价值属性。治理技术是建立科学合理调整机制的重要手段，却未触及在职者和退休者分配多少等根本性价值与利益问题。

现有文献对中国建立合理养老金待遇调整机制具有重要的现实启示，但对中国形成外在干预式待遇调整的原因和现行养老金待遇调整政策的系统评估还不够深入。养老金待遇调整涉及退休者和在职者代际资源的分配，既要保障退休者基本生活，同时也要对在职者形成缴费的激励和约束机制，促进代际分配正义。为此，文章拟在分析养老金待遇调整历史演进的基础上，通过全面、系统地分析和评估改革开放以来中国基本养老金待遇调整政策的发展过程和运行实践，进一步探讨合理养老金待遇调整机制建设的思路。文章尝试性回答以下问题：第一，基本养老金外在干预式待遇调整是如何形成的？第二，养老金待遇调整政策实践出现了怎样的偏差？第三，养老金待遇调整机制的未来走向是什么？即为寻找正常养老金待遇调整机制建设的思路提供基础。

二、 改革开放以来基本养老金待遇调整：历史演进与内容框架

现行“统账结合”基本养老保险制度模式是在传统高度集中计划经济向市场经济转型过程中摸索建立的，养老金待遇调整政策是养老保险制度面对外部环境冲击探索产生的，经历了从不定期临时调整到定期连续性调整的发展过程。

（一） 基本养老金待遇调整的历史演进

1.  不定期定额生活补贴期：1978—1990年

1978年，中国拉开了市场经济体制改革序幕，企业从放权让利、承包经营逐步朝着建立股份制和现代企业制度的方向发展，劳动合同制和聘用制逐步取代了之前的固定用工形式。企业、职工和国家之间的关系发生了根本改变，给传统基本养老保险制度带来重大挑战。1978年国务院印发的《关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号)提出改革养老金待遇计发办法，将之前根据劳动者本人工资的50%~70%计发养老金^[10]，调整成按照劳动者本人标准工资和缴费年限计发：连续工龄10~20年的养老金待遇计发比例为60%~70%，连续工龄20年的计发比例为75%。虽然计发比例有所提高，但因计发基准的变化，退休者实际待遇水平依旧很低。

随着政府逐渐放开对工资和物价的管制，部分关系到民众基本生活的副食品商品价格波动明显。为此，1979—1990年政府先后多次临时决定通过价格补贴或发放生活补贴费的方式调整离退休养老金：1979年提出对退休者发放每人5~8元/月的价格补贴，资金由企业负担。1985年商品零售价格指数和居民消费价格指数分别上涨8.8%和9.3%^[11]，政府规定在原有基础上每月增发12~17元/人的生活补贴费，费用从企业营业外支出列支。1988年先后两次明确各地根据本地区猪肉、大路菜、鲜蛋和白糖这四类副食品零售价格的变动，按照定量或当地居民中等收入户的月平均购买量计算生活补贴。为平衡地区收入差距，国务院明确基本补贴原则：大中城市的生活补贴额控制在当地中等收入户人均消费支出额的20%~25%，其他省会城市每月补贴额不超过10元。不定期补贴方式部分改善了退休者的生活水平，同时推动并支持着价格改革。

该时期退休费用调整呈现出不定时间、不定量、不定办法和临时追加的特征，采取“退休费+定额生活补贴”的待遇模式是计划经济延伸到市场经济时期的派生产物。定额生活补贴方式一定程度上避免了养老金价值的绝对下降，但也存在一些积弊：一是因基本养老保险制度改革滞后于工资制度改革，标准工资占工资收入的比例已经从20世纪70年代以前的75%以上下降至20世纪80年代初期的60%左右，养老金水平占退休前工资收入的比例相应地从45%下降至36%，传统上按照标准工资计发养老金的方式愈发不可持续，退休者的保障水平持续下降。二是临时补贴名目繁多，养老金水平趋于平均化。因物价的不规则变动，由地方政府自行拟定的生活补贴额参考的副商品范围逐步扩大。各地补贴金额往往因人和经济发展水平而异，具有一定主观随意性，易形成地区间的福利竞赛。三是补贴滞后性影响着职工的基本生活。

2.  分散决策到统一部署时期：1991—2004年

20世纪90年代以来，随着市场经济体制改革的深化，企业经营方式的转变带来了分配方式的多样化，大部分企业标准工资占工资收入的比例下降至35%左右，个别企业奖金占到工资总额的1/3^[12]。该时期养老金待遇调整政策经历了从分散到统一部署的发展阶段。

1991—1999年是养老金待遇调整政策分散化时期。1990—1998年城镇居民消费价格指数波动明显，平均为9.35%，之前定额生活补贴虽能在一定程度上缓解待遇实际价值的下降，但保障效果很有限。中国在借鉴国外根据物价指数或工资增长率挂钩调整实践经验的基础上，部分养老金改革试点城市将养老金待遇调整纳入统筹考虑，国务院密集出台政策文件逐渐细化调整标准、调整依据和调待资金来源等具体规定：1991年国务院第一次以法规的形式规定调整依据为在职职工工资增长率和物价指数，调待资金从基金列支。1992年、1993年和1997年中央政府通过政策文件规定养老金调整水平为上年度职工平均工资增长率的一定比例，保证退休者参与分享社会经济发展成果，如1993年设定的调整比例为本地区上年度职工平均工资增长率的50%~80%，调整时间为每年7月1日，当职工工资出现负增长时不调整。1999年，为实现两个确保目标，国务院明确中央政府对部分地区待遇调整资金的支持，除东部经济发达的7个省市由地方政府解决外^①，中央财政对其他省(自治区、直辖市)进行适当补贴，拓宽了待遇调整的资金渠道。地方政府分散决策对养老金待遇调整产生负面影响：一是养老金待遇的地区福利竞赛。地方政府在制定养老金待遇调整政策时具有一定的自由裁量权，可根据本地区财政能力自行拟订方案并执行，因部分地方政府财力较强，自行提高退休者养老金水平，出现养老金待遇攀比的不合理现象。二是调整时间、调整水平的设定呈百花齐放的局面，或是根据上一年职工平均工资增长率的40%~80%调整，或是依据当地上一年居民消费价格指数进行调整。以北京和上海为例，1998年北京规定企业退休人员养老金每年7月1日根据社会平均工资增长率的一定比例进行调整，上海则规定每年4月1日根据消费者价格指数调整，当居民消费价格指数下降时不调整。

2000—2004年为养老金待遇统一规范时期。为避免各地“调待”乱象，2001年国务院办公厅颁布的《关于各地不得自行提高企业基本养老金待遇水平的通知》(国办发〔2001〕50号)中明确要求各地不得自行任意提高基本养老金待遇水平，调整工作由国务院统一部署，提出“普遍调整+特殊调整”的调整方式，地方政府在其指导下制定具体方案，但需报国务院审批后执行，一定程度上缓解了各地分散决策的局面。国务院于2001年和2002年先后两次统一调整全国企业退休人员养老金，要求养老金待遇调整基数为上一年12月企业退休人员基本养老金，调整依据分别为不超过上一年企业在岗职工月平均工资增长率的60%和50%，自此形成了中央统一指导、地方具体执行的自上而下式养老金调整办法。进入21世纪，养老金待遇调整依据逐渐清晰，调待资金由之前根据统筹基金支付、地方财政兜底，扩大到中央财政对大部分地区的转移补助，解决了部分经济困难地区待遇调整资金不足的问题，初步建立起政府、企业和在职者的基金筹集机制，充分体现出政府财政在民生保障事业上的责任。

3.  养老金连续调整期：2005—2015年

2005年以来，中国企业职工基本养老金待遇迎来“十一连调”，可细分为：2005—2007年的“三连调”和2008—2015年固定比例调整期。“十一连调”有着重要的社会背景：一是缩小企业职工和机关事业单位“待遇差”的现实需要。长期以来，中国基本养老保险制度实行基于身份的人群分割，机关事业单位和企业职工养老金制度并行，二者的待遇计发和待遇调整方式不同，退休者待遇差距不断扩大，机关事业单位退休人员养老金无论在绝对额还是相对额上都高于企业退休者。机关、事业单位和企业退休人员养老金水平比例从1993年的1∶1.03∶0.94逐渐变为2004年的1∶0.92∶0.49，容易形成群体间待遇攀比，公众对待遇公平性有着强烈诉求。二是适应政府着力解决收入分配领域和规范收入分配秩序的要求。2005年中央政府高度重视收入分配制度改革，其中重要的任务包括合理调整机关事业单位、企业离退休人员的基本养老金标准和提高低收入群体待遇水平，为此，养老金待遇调整重点倾斜对象范围扩大。三是通过扩大内需、改善消费预期有效应对2008年金融危机冲击的需要。调整内容上，两细分阶段在调整时间、调整依据、调整范围和调整规范性上存在明显差异：调整时间从之前的每年7月1日调整为2007年以后的每年1月1日。调整依据由2005—2007年根据平均工资增长率的60%，100%和70%左右，调整为根据企业退休人员月人均基本养老金的10%。特殊调整对象由之前的退休早、退休金偏低者进一步扩大到企业高级技术人员和高龄者。调整规范性上，将建立正常调整机制上升到法律高度，《社会保险法》明确将职工平均工资增长率和物价水平作为待遇调整的参考依据。遗憾的是，仅做了原则性的简单规定。2012年，政府将建立正常养老金调整机制纳入新一轮基本养老保险制度顶层设计工作，建立基本养老金正常调整机制的重要性和紧迫性日益突出。连续性调整使得退休者人均养老金水平从2005年的771元/月上升至2015年的2 353元/月，增长了3倍多^②。中国已初步形成“普遍调整+特殊调整”的结构化调整方式，普遍调整中兼顾公平和效率，在定额普调的基础上，与本人缴费年限和基本养老金水平挂钩，特殊调整对具有高级职称、建国前老工人以及退休早、养老金水平偏低的人员进行适当倾斜，较好地纠正以往待遇调整中出现的“一刀切”调待方案。

4.  机关事业单位和企业职工同步调整期：2016年至今

连续、大力度倾斜在一定程度上缓解了待遇差，但要彻底解决双轨制问题，需要制度改革。2014年底，中国决定改革机关事业单位基本养老保险制度，并于2015年实现机关事业单位和企业职工基本养老保险制度的统一，迈出制度实质公平的关键一步。2016年开始，国务院已经连续六年统一安排、同步调整机关事业单位和企业退休人员基本养老金水平，实行“定额调整+挂钩调整+适当倾斜”，进一步实现各类退休人员待遇调整的规则公平，其中，定额调整实现统筹地区内退休人员增加相同数额的养老金，强调公平性原则，挂钩调整实行与缴费年限、本人基本养老金水平挂钩，发挥“多缴多得、长缴多得”的激励作用，适当倾斜体现对特殊群体的关怀，避免养老金待遇调整的“一刀切”。除了实现两种制度同步调整外，另一个显著变化是调整比例的下调，由之前的10%下降至2016年的6.5%、2017年的5.5%及之后年份的5%，2021年进一步下降至4.5%，这与中国进入经济新常态、制度偿付能力和人口结构变化相关。多重压力叠加下，政府适时下调养老金调整水平，体现出养老金调整与经济发展水平的适应性。

（二） 基本养老金待遇调整的内容框架

中国基本养老金待遇调整的框架已初步形成，在调整方式、调整时间、调整对象、调整幅度、调整办法和调待资金安排上有了一些比较成熟的做法。一是调整方式上，实现从间歇性调整到连续性调整、从各地分散调整到中央统一部署调整，实现企业职工和机关事业单位退休者的同步调整，待遇调整常规化。二是调整时间上，调待时间从初始的不确定到每年固定在1月1日。三是调整对象包括普通调整对象和特殊调整对象。普通调整对象是上一年度已经办理退休手续的退休人员，特殊调整对象由各地根据实际情况自主决定，主要解决历史遗留问题和缓解社会矛盾。四是调整幅度兼顾保障性和财务可持续性，在考虑物价水平和工资增长率因素基础上，也考虑基金和财政的承受能力。五是调整办法上基本形成“普遍调整+特殊调整+倾斜调整”的结构化调整方式，并在实际中不断纠偏原有“一刀切”式调整方法。六是调整资金分配上，明确中央政府对中西部地区、老工业基地和新疆生产建设兵团调待资金的补助责任，东部地区调待资金从基金中列支。

三、 基本养老金待遇调整的政策评估

改革开放以来，中国在养老金待遇调整上做出了很多努力，制定或出台了不少法规政策性文件，但中国养老金调整仍是基于自上而下的行政命令式，呈现不规则的整体框架。客观、全面评估中国养老金待遇调整对于建立公平、可持续养老保险制度具有重要作用。

（一） 调整机制建设方向明确，发展建制理念依然不清

科学合理的基本养老金待遇调整机制应是自动性、保障水平适度、激励约束有效、筹资权责清晰、统一性与差异性相结合的统一体。建立兼顾机关事业单位和企业退休人员的基本养老金正常调整机制是中国养老保险制度改革的既定近期目标，这不仅是《社会保险法》提出的基本要求，同时也是中国基本养老保险制度顶层设计关注的重要内容之一。建制方向和重点任务确定并不一定意味着发展路径清晰^[13]，现阶段中国养老金调整机制建设的具体路径不清晰主要体现在：一是调整机制目标定位不清。中国基本养老保险制度目标是为退休者提供一定的收入替代，核心要义是保障基本生活水平。养老金调整机制的目标应服务于制度目标，制度“保基本”目标的实现需要养老金计发和待遇调整共同努力。在理论层面，多数文献在探讨养老金待遇调整方案设计时，侧重于从治理技术角度探讨调整比例的设定，而相对忽略建制理念，这样容易带来不合理预期，也容易忽略制度的财务压力。养老金待遇调整目标应在财务负担可控的前提下为退休者提供适度保障。二是待遇调整功能泛化。中国养老金待遇调整在实践中出现功能泛化，即在实际运行中出现了与自身定位不相符的倾向，不仅逐步偏离为退休者维持某种稳定生活水平的本源目标，还肩负着平衡两种退休制度待遇差距、作为扩大内需促进消费和照顾特殊群体等多种功能，这是20世纪90年代初中国探索建立正常养老金调整机制没有预想到的，也是由于历史和现实责任未划清带来的，不清晰的目标定位使得养老金待遇调整在一定程度上发挥着越位的功能。

（二） 调整政策初成体系，实践运行效果不佳

多年来，中国一直未停止对养老金待遇调整的理论探索，出台了很多法规政策性文件完善待遇调整的具体内容，调整政策体系初具雏形，调整频率实现一年一调，调整依据确定考虑的因素日渐全面，调整基金来源更加明确，各省养老金调整方式逐渐趋同。然而，实践运行效果却不理想，具体体现在：一是调整缺乏规则性，不利于制度长期财务可持续。调整依据的选择经历了20世纪90年代与名义工资增长率挂钩调整至2008年以后按照固定比例调整。现行调整幅度并不是由定量公式化确定，而是国务院综合物价水平和工资增长率给出的总体平均调整比例，具有外生性。虽然固定比例调整看似简单，在短期内保障效果明显，但存在难以树立稳定安全预期的隐患。二是连续外在调整弱化制度内在激励效应。养老金待遇调整与制度内部参数脱钩。连年外在调整冲击着计发公式的内在激励效应，进一步弱化养老金调整与缴费年限、缴费基数的关联性。近些年，中国部分退休人员基本养老金平均调整幅度甚至超出GDP增速和职工平均工资增长率，出现在岗职工工资和退休金“倒挂”的现象^[14]，引发了养老资源再分配系统的失衡，影响代际分配。三是养老金特殊调整范围存在泛化现象。因养老金待遇调整政策的属地化特征，各地规定的养老金调整倾斜对象范围不断扩大，特殊调整对象和调整标准差异很大，这种倾斜在一定程度上是必要的，但由于缺乏制度化和规范化，不仅容易造成不同地区攀比破坏制度发展，而且一些不理性的诉求易得到社会认同而影响决策，可能会对制度的可持续性造成潜在影响。

（三） 结构化调整方式已统一，但地区差异明显

中国业已形成中央统一规划，地方自拟方案审批后具体执行的自上而下养老金调整方式。国务院每年规定了养老金调整的总体平均水平，个人具体调整幅度与缴费年限挂钩，并不是每个退休者均按照相同比例实现普涨。因地方政府享有一定的自由裁量权，各地拟定的具体方案内容存在明显的差异：一是定额调整部分。各地规定的养老金定额调整幅度基本在30~65元/月的区间，调整水平标准不一。二是挂钩调整部分。大部分地区基本实行与缴费年限、个人基本养老金水平挂钩，部分地区则与其他参数挂钩，如重庆实行与当地同类人员平均养老金水平挂钩，北京实现与本人养老金水平的绝对额挂钩。三是适当倾斜部分差异明显。从全国范围看，养老金倾斜调整对象已经从参加革命的老工人、企业退休军转干部、低收入退休者等，逐步扩大到高级知识分子和高龄老人。不仅各地倾斜调整对象的范围差异大，即使是对同一类群体的倾斜调整，其调整水平也存在差异，如各地针对高龄老人的倾斜补贴规定不一：首先，各地对于高龄老人年龄的界定标准不一，有些地区认为65岁即为高龄，有些地区则规定70岁及以上为高龄。其次，高龄老人补贴发放标准不一，部分地区实行一档制，即某一特定年龄以上所有高龄老人补贴标准相同，部分地区则根据年龄区间划分几档。有些地区每5年划分一档，如天津70~75岁为一档；有些地区每10年划分一档，如四川70~80岁为一档。同一年龄档内的补助标准相同，不同年龄档位之间的补助标准不同，通常年龄越大者，享受的补贴越高。各地按照年龄区间对高龄老人倾斜调整的补贴标准共有五种不同形式，即一档制、二档制、三档制、四档制和六档制，具体如表 1所示。

表  1  各地高龄老人倾斜调整补贴标准类别划分

划分档次	省(直辖市、自治区)
一档制	贵州、上海、重庆、福建、山西、广西
二档制	海南、浙江、湖北、云南、江西、西藏、辽宁、新疆、湖南、广东、黑龙江、内蒙古
三档制	吉林、四川、天津、江苏、山东、陕西、甘肃、河北、青海、宁夏
四档制	北京、安徽
六档制	河南
注：资料来源为笔者根据2018年关于全国各地区企业退休人员基本养老金调整的通知整理所得。

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（四） 社会统筹和个人账户养老金统一调整，削弱了制度内在激励功能

中国现行的社会统筹和个人账户筹资模式不同，现收现付制社会统筹养老金待遇根据退休前工资收入和缴费年限的一定比例计发，相对固定的基础养老金会因物价水平和工资增长率的波动导致绝对和相对购买力的下降，为此需要定期调整养老金水平。个人账户养老金初始待遇水平由账户积累额、投资收益和计发月数决定，退休第2年及以后的待遇调整与统筹养老金一样，以较高比例实现“十七连涨”，具有准待遇确定的性质。长期以来，中国个人账户养老金参照一年期定期存款利率进行积累，通常在3%左右，而每期养老金增长水平均高于记账利率，两者之间的差额实际上是对退休者的额外补贴，具有一定经济福利性，强化了个人账户的保障性功能。个人账户强调自我收支平衡的制度属性被稀释，不仅弱化了缴费确定型制度内在的激励效应，而且还固化了制度蜕变。当前个人账户制度还未发生大规模的养老金支出，未来随着新人规模的增加，养老金支出将持续增长，加上现行制度内部并没有相应的长寿化解机制，基金支付风险将在未来积聚，影响制度的可持续。而且，多地政策文件规定调待资金从基本养老保险基金列支，统筹养老金和个人账户养老金相通使用难以区分待遇调整资金的具体来源，两种制度的边界模糊。

（五） 调整政策注重保障性，但与人口老龄化、制度偿付能力关联性不大

2018年，全国平均养老金待遇增长率为9.65%，这一水平跑赢了通货膨胀率，略低于工资增长率，退休者不仅能够保证实际购买力不下降，还可部分享有社会经济发展成果，体现出对退休者的生活保障。因现行制度基本按照现收现付制模式运行，随着人口出生率和预期寿命的不断延长，未来人口老龄化和基金偿付能力是养老金待遇调整的约束性条件。中国人口老龄化程度存在明显的地区差异。根据各地制度赡养率、基金结余数据分析可知，各地区养老金待遇增长率与制度赡养率、基金偿付能力没有明显的相关性。一般而言，制度赡养率较高、基金偿付能力越低，养老金待遇增长率较低；反之，制度赡养率较低、基金偿付能力较强，养老金待遇增长率较高。中国各地养老金待遇调整并没有明显的相关性，北京和广东制度赡养率较低、基金可支付年数较长，其养老金待遇增长率分别为5.10%和15.40%，比其他大部分地区都低。黑龙江制度赡养率高，基金出现缺口，其养老金待遇增长率并不低，这表明，现行养老金待遇调整政策并未充分考虑人口老龄化和制度偿付能力的影响，制度长期财务可持续面临严峻挑战，具体如表 2所示。

表  2  2018年中国基本养老金待遇平均调整率、制度赡养率和基金备付年数

全国及省(直辖市、自治区)	待遇平均调整率/%	制度赡养率/%	基金备付年数
全国	9.65	39.19	0.983
北京	5.10	21.08	2.893
天津	22.64	47.81	0.437
河北	36.33	40.28	0.364
山西	-2.50	45.56	1.280
内蒙古	37.17	63.40	0.564
辽宁	17.52	65.52	0.211
吉林	14.21	70.50	0.362
黑龙江	6.17	78.82	-0.271
上海	-2.06	46.85	0.801
江苏	21.62	37.00	1.097
浙江	0.87	38.85	1.292
安徽	108.00	42.93	0.804
福建	3.81	21.57	1.132
江西	7.52	46.28	0.636
山东	4.68	32.47	0.885
河南	16.69	32.00	0.608
湖北	1.66	52.90	0.377
湖南	11.00	47.90	0.686
广东	15.40	14.86	3.773
广西	23.65	46.03	0.494
海南	12.81	37.60	0.648
重庆	-26.07	58.67	0.821
四川	2.96	53.04	1.282
贵州	4.37	30.54	0.973
云南	-29.92	39.98	1.377
西藏	7.15	26.23	1.305
陕西	3.72	35.19	0.542
甘肃	27.39	51.92	0.794
青海	3.30	44.57	0.252
宁夏	2.65	41.70	0.907
新疆	-1.66	43.57	1.167
注：待遇平均调整率=(本年度人均养老金水平-上一年度人均养老金水平)/上一年度人均养老金水平；制度赡养率=制度参保的离退休人数/参保职工人数；基金备付年数=当期基金累计结余/下一期基金支出。资料来源于国家统计局《中国统计年鉴2019》。

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四、 基本养老金待遇调整机制建设的目标定位与路径选择

科学合理的基本养老金待遇调整机制是中国养老保险制度完善的关键一环，不论是从预防老年贫困、促进制度可持续发展角度出发，还是为了促进代际资源分配正义和增强人民群众的幸福感、满足感，都需要足够重视科学合理养老金待遇指数化调整机制的建立。

（一） 基本养老金待遇调整机制建设的目标定位：多维目标的权衡

科学养老金待遇调整机制的建设应做到调整目标清晰、保障功能明确和未来预期稳定。调整机制目标定位清晰决定了调整依据的选择，从而最终决定了养老金待遇的保障程度。养老金调整机制的目标应服务于基本养老保险制度的发展。中国退休者老年保障应是政府、市场、社会和个人协同推进的多层次体系，基本养老保险是政府主导的基础保障层次，旨在为退休者提供稳定的退休收入。考虑到未来中国必须以其拥有的中等规模资源去面对快速的人口老龄化危机，政府主导的基本养老保险制度只能提供与其生产力水平相适应的基本保障。

中国养老金调整水平的确定需要考虑的因素包括：一是经济增长对退休者基本生活水平的影响；二是基本养老保险制度财务的长期可持续。基本养老金调整机制的目标有三个：一是充足性，保障养老金待遇实际价值的不下降；二是发展性，满足退休者共享社会经济发展成果的需求；三是可负担性，养老金调整水平需要考虑财政和制度偿付能力的约束性。充足性目标发挥基础保障、消费平滑功能，发展性目标要求实现代际分配公平，可负担性目标要求制度长期可持续性发展。中国养老金待遇调整机制追求的基本目标并不仅仅是追求单一维度的保障水平越高越好，而是多维度目标的权衡，确保实际购买力水平不下降的前提下，让退休者适当分享社会经济发展成果，同时要兼顾制度可偿付能力。

（二） 基本养老金调整机制建设的路径选择

正常调整机制的建设是一个系统工程，涉及的内容包括对社会经济和人口形势的客观评估、合理的触发机制、明确的调整目标、科学的调整依据、规范的调整周期、稳健的资金来源和合理的责任分担机制等基本要素。实践表明，成熟稳健的基本养老保险制度，不仅需要做到筹资稳定、基金自我平衡、保障待遇充足和管理服务效率性，还需要一个适应社会经济发展、人口结构变化的科学调整机制。

1.  统筹规划，协同推进计发办法和养老金待遇调整统一改革

养老金待遇调整机制功能的有效发挥需要与制度内其他参数相协调，因此，需要将养老金待遇调整机制建设纳入基本养老保险制度顶层设计中统筹规划。目前，中国养老金待遇确定与养老金调整分开，初始养老金水平是当期新增退休者在退休时点根据过去工资收入和工作年限确定，同时也是已退休者退休余命期间养老金调整的起点。对于已退休者而言，其退休后养老金调整基础仍然是由退休前收入状况决定，如果退休者待遇增长率赶不上在职者的劳动生产率，其替代率水平必然不断降低。因此，协同推进养老金待遇调整和计发统一改革具有现实的必要性，实现养老金待遇调整与缴费年限、退休年龄等因素挂钩。

2.  考虑人口老龄化因素，实现从“普遍调整+特殊调整”到“普遍调整+条件性调整”

中国基础养老金待遇调整依据应综合考虑物价指数、工资增长率和制度偿付能力等因素，普遍性调整以基础保障性和职工分享经济发展成果的基本权益为依据，而条件性调整立足于中国进入经济新常态和日益显著的人口老龄化背景，中国经济的增长将使得未来年轻人的工资收入增加，但在职缴费人数的下降使其社会负担也会加重，在职者从经济增长中获得的净收益需要扣减一定的人口老龄化成本，建立考虑人口因子的调整机制将更适合中国的现实条件，通过事先确定好的规则，在制度内设适应外部宏观经济和人口结构变化的指标，提升制度对外部环境的适应性^[15]，考虑将制度赡养率作为养老金条件性调整的指标。建议根据100%的物价指数变动、实际工资增长的一定比例和制度赡养率变化设置调整依据。同时，将包含调整时间、触发或触停机制、调整对象等内容在内的具体方案设计纳入社会保险法或相关法规，确保待遇调整的法定化，稳定退休人员的预期。

3.  明晰待遇调整资金来源，实现各级财政投入的机制化

虽然中国并未明确规定各级政府对基本养老保险制度提供专项资金支持的比例，但财政并未停止对基本养老保险制度的暗补。统计数据显示，各级财政对基本养老金支出补助金额不断提高，从2009年的1 646亿元上升至2017年的8 004亿元^[16]。从国外实践来看，政府对公共养老金建立专项财政资金的稳定支持是通行惯例，这也符合中国的具体实践。笔者建议，结合各地经济发展水平、财政收支和制度基金收支状况，运用精算技术确定各级政府财政投入的具体比例，并进行动态调整，同时用法律形式将其固定下来。

注释：

① 根据《中国统计年鉴2016》和《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的数据计算得出。

② 7个省市包括北京、上海、福建、广东、山东、江苏、浙江。