一、 引言

北京时间2020年1月31日凌晨，世界卫生组织(WHO)宣布把新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)列为国际关注的突发公共卫生事件(Public Health Emergency of International Concern，PHEIC)^①。这是《国际卫生条例(2005)》^②颁布以来，世界卫生组织第六次宣布PHEIC^③。2020年3月13日凌晨，世界卫生组织进一步将这次危机定义为一次全球性的大流行(Pandemic)。虽然在疫情爆发的早期，主要受到疫情影响的中国、日本、韩国等亚洲国家采取了隔离、检测等有力的控制手段，但是在全球联系紧密的今天，病毒还是迅速在世界范围内蔓延，目前已造成了2 000多万人感染，80多万人死亡。联合国开发计划署等多个国际组织评估此次疫情带来的严重后果，是自第二次世界大战以来绝无仅有的^④。习近平总书记在统筹推进新冠疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中指出：“这次新冠疫情，是新中国成立以来在中国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。”

民航业是受到疫情冲击最大、最直接的行业之一。世界范围看，据国际航空运输协会(IATA)测算，受各国限制入境政策的影响2020年4月全球收入客公里(RPKs)下降了95%；中国春节期间收入客公里也下降7成左右。除了市场需求大幅萎缩导致营业收入锐减外，航空公司还需要为维护正常运营支付大量的租赁费用、融资成本、人工成本、机场费用等固定及半固定成本，在短期内给航空公司资金流动性带来极大挑战，长期则经营困难。“出台救助政策为航空业纾困”是各国在面临重大疫情、战争、自然灾害等不可抗力下对航空业采取的通常做法。中、美两国作为世界上最大的两个航空运输国家，也都在这一时期分别出台了“一揽子”民航业救助措施。下文拟通过对两个国家民航救助政策中的经济刺激、消费者权益保护等两大类重点政策进行梳理对比、分析研究，分析特殊时期两国实施救助措施的法律基础及政策逻辑，进而探讨政策实施效果，以期能为进一步完善中国相关措施提供借鉴。

二、 经济刺激政策

新冠疫情对行业的影响超过史上任何一次危机，收入客公里下跌94%以上，而国际贸易预计将下降13%，航空货运增长率也自2009年4月以来首次转负，且预计未来需求仍可能进一步降低。受需求不足等因素的影响，航空公司2020年的净损失将超过843亿美元，而亏损的趋势将延续到2021年^⑤。2020年1—4月，中国民航共完成运输总周转量204.7亿吨公里，同比下降50.6%。其中4月份运输总周转量39.5亿吨公里，较3月增加0.5亿吨公里，同比下降62.4%，降幅仍超过“非典”时期总周转量单月(2003年5月)最大降幅4.5个百分点。2020年1—4月旅客运输量9 080.9万人次，同比下降57.5%，1—4月货邮运输量187.1万吨，较去年同期下降18%，1—4月飞机日利用率仅4.9小时，较去年同期下降4.5小时^⑥，1—4月正班客座率68.1%，较去年同期下降15.5%，但已接近盈亏平衡点。相应地，机场运输指标也出现了大幅度下降，以4月为例，全国机场共完成旅客吞吐量3 448.7万人次、货邮吞吐量120.7万吨、起降架次48.4万架次，同比分别下降68.3%、12.2%、49.5%，并呈现出降幅收窄趋势^⑦。

在需求大幅下降的情况下，航空公司只好低价促销以价换量。据国际航空运输协会测算，目前全球运价水平已经低于1998年，这带来的收入降低将难以覆盖航空公司的固定和半固定成本，进而危及3 200万航空相关的工作岗位。疫情之下航空通达性也显著降低，通航的城市和2019年相比下降了67%，这是该指标自2008年金融危机以来首次出现下降。通达性的下降将显著危及全球供应链和产业链。

在危机中，各国政府目前共向航空公司补贴了约1 230亿美元。这些补贴的主要形式包括资本注入、提供贷款、推迟征税、降低税费，部分政府也通过提供工资补贴保住了约80万个就业岗位^⑧。美国通过直接补贴方式对民航业进行救助，稳定相关就业机会、维持基本的航空运输网络是补贴政策的主要目标。中国则采取更加多元化的经济刺激政策，围绕“六稳”“六保”要求，在出台减税、降费措施，补贴机场、航空公司的直接抗疫支出的同时，从优化、简化疫情期间行政管理手段、支持飞机改装等方面着手，出台了综合经济、运行、监管等措施的“一揽子”政策。

（一） 美国对民航业经济刺激政策的内容及特点

为了稳定经济运行，美国采取了一系列刺激政策。2020年3月27日，美国总统特朗普签署《新型冠状病毒救济、援助和经济安全法案》(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act)，即“CARES法案”，决定投入2.3万亿美金刺激经济，应对新冠疫情带来的部分停摆和对经济发展的负面影响。这一经济计划总量巨大，并且针对不同的受众提供了不同类型的拨款、贷款、税收减免、工资补贴等援助方式^⑨。根据方案，美国航空业可能收到610~780亿美金的救济，主要形式包括拨款、贷款及贷款担保。政策发布后3天内，美国财政部拿出了申请救济的具体流程，同时承诺在法案生效的10日内发放首笔拨款。获得美国政府的救济附加了较多的条件，主要包括：要按照交通运输部的要求维持必要的城市间航空服务；员工福利待遇方面的要求；禁止股票回购或支付股息；限制高管取酬等内容。同时，作为一项普遍性的要求，总统、副总统、国会成员所有或控制的企业，没有获取有关贷款的资格。具体而言，这一项目将向客运航空公司提供250亿美元拨款，向货运航空公司提供40亿拨款；向航空公司的合同方提供30亿拨款(如机供品、配餐企业，安保、地面服务、保洁等合约方)用于工资支持^⑩。获取补助的航空公司除了要在2022年3月前按照交通运输部的要求维持航空服务、按照要求提供员工薪酬外，在2021年9月30日前不得回购股票和分红，且在2020年9月30日前不得实施非自愿休假，不得降低工资福利。贷款方面，客运航空公司、部分145维修单位、客票代理将获得总计250亿美元的贷款或贷款担保，货运航空公司则将获得40亿美元的贷款支持。条件是维持2019年3月24至9月30日期间的雇佣水平(不得减少10%以上)，贷款期及以后的12个月不得进行股票回购和分红，2022年3月前维持基本的航空服务，特别是边远社区的医疗供应链等内容。减税方面，整个2020年暂停收取航空消费税和燃油税^⑪。该政策发布后，美国“三大航”(美国航空公司、美国联合航空公司、达美航空公司)以及美国西南航空公司、捷蓝航空公司、阿拉斯加航空公司等迅速向政府申请获得此项补助。由此可以看出，法案提供的补助对航空业的帮助是较为实际的。

美国的机场大约能够拿到100亿美元的资助用于预防、应对新冠疫情。补助的方式是将“机场改进计划”(Airport Improvement Program，AIP)中联邦政府资助比例提高到100%，避免机场改进资金短缺的问题影响到计划的执行。这可以看作是美国版本的基础设施建设计划。此外，CARES法案还向所有的商业机场、备用机场和部分公有通用机场提供额外的资金支持。年旅客登机量在1万人次以上基本商业服务机场，将根据吞吐量和现有“机场改进计划”项目资助额获得额外的补助；全商业服务机场将根据旅客登机量、负债和现有资金状况获得资助；通用机场主要是根据分类获得补贴 ^⑫ 。这个方案部分回应了国际机场协会(ACI)关于避免减免机场收费，通过政府援助为运营费用和机场工作人员工资提供支持的呼吁^⑬。

（二） 中国对民航业经济刺激政策的内容及特点

与美国通过国会立法的方式出台经济补贴方案的模式不同，中国出台的各项补贴政策更多地反映了行业主管部门根据疫情形势变化和行业发展需要作出的政策努力。疫情期间，中国行业主管部门通过及时向国务院请示，积极协调国家有关部委就减税降费、提供补贴、基础设施投资等方面出台了一系列政策措施，帮助行业恢复发展。整体来看，相关政策出台更加及时、措施更加灵活具体，补贴金额相对较小。

1.减税降费措施

在疫情初期，中国民用航空局(以下简称“民航局”)协调财政部、国家发展和改革委员会出台了免征航空公司应缴纳的民航发展基金政策 ^⑭ 。2020年3月9日，民航局印发了《关于积极应对新冠肺炎疫情有关支持政策的通知》 ^⑮ ，要求自2020年1月23日起，机场管理机构免收按照国务院联防联控机制部署执行重大运输飞行任务的航空性业务收费和地面服务收费，空管单位免收进近指挥费和航路费。降低境内、港澳台地区及外国航空公司机场、空管收费标准。一类、二类机场起降费收费标准基准价降低10%，免收停场费；航路费(飞越飞行除外)收费标准降低10%。预计每万架次起降减免起降费、停场费500余万元。对政策发布前已经收取的费用采取直接退费或者下期账单冲抵的方式退费。境内航空公司境内航班航空煤油进销差价基准价降低8%。同时，鼓励信息、局属企业事业等单位适当降低现行收费标准，合测算降费约40%。根据2020年《政府工作报告》的要求，免征航空公司应缴纳的民航发展基金政策延长执行至今年年底。参照2019年发展基金征收情况，参考疫情影响下航空运输企业收入减少等因素，预计2020年全年可以为航空公司减负50亿元左右。除此之外，中国财政部、税务总局2020年4月20日还出台了《关于暂停铁路和航空运输企业分支机构预缴增值税的通知》，规定2020年3月1日至6月30日暂停实行增值税汇总纳税的航空运输企业分支机构预缴增值税，已预缴的予以退还。预计以1%为基准，为133家航空运输企业减少现金流压力。

2.相关补贴措施

为了防止国际航线停航，民航局、财政部联合印发了《关于民航运输企业新冠肺炎疫情防控期间资金支持政策的通知》(财建〔2020〕30号) ^⑯ ，中央财政对执飞往返我境内航点(不含港澳台地区)与境外航点间的国际定期客运航班的中外航空公司，以及按照国务院联防联控机制部署执行重大运输飞行任务的航空公司给予资金支持 ^⑰ 。2020年5月15日，为保证国际供应链畅通，民航局进一步出台了《关于对民航运输企业在疫情防控期间稳定和提升国际货运能力实施资金支持政策的通知》，对按照经民航适航审定部门批准的设计方案实施的航空器客舱内装货改装项目，以及对中外航空公司从2020年4月1日起使用客运航权执飞往返中国航点(不含港澳台地区)与国外航点间的不载客国际货运航班给予资金支持 ^⑱ 。疫情期间，通用航空企业积极参与应急救援飞行，充分发挥自身优势，保障好“最后一公里”运输工作。为此，民航局充分利用现行补贴政策，对执行疫情防控任务的通用航空企业给予支持。

3.加大基础设施投资措施

2020年民航工作会对固定资产投资做出的规划是，通过加大民航发展基金投入力度，年内固定资产投资突破1 000亿。受疫情影响，机场设施、空管设施建设审批受到较大影响，实地踏勘等环节在客观上难以进行。建设工地人群聚集也给防疫工作带来了较大的挑战。为了解决这些问题，民航局于2020年2月21日即出台了《关于疫情防控期间调整民航行政审批工作方式的公告》，采取一系列措施减少人员流动和聚集。例如，相对人在申请办理民用机场场址及总体规划审批时，按照办事程序，民航局应当对选址报告进行审查，对预选场址组织现场踏勘。疫情期间，对这一要求进行了适当放宽，允许行政机关和申请人商定修改或调整现场审查计划或仅实施必要的抽查。在“民用机场使用许可证核发”等项目，也允许采用远程审查方式取代现场审查，为项目推进提供方便。为了保证建设安全，2020年2月26日，民航局又发布了《民航建设工程复工复产疫情防控技术指南》，指导建设项目采取体温登记、封闭管理等方式避免疫情传播，推动民航建设项目稳步有序复工复产。2020年3月25日，湖北省在建重大项目全部实现复工复产。

三、 消费者权益保护政策

疫情期间，大量航班因行政管理措施或客座率较低被取消，机票“退改签”问题成为航空公司与旅客之间的纠纷焦点，其中的退票费用政策则是各国监管部门难以回避的“政策难题”。针对新冠疫情可能扩散的严峻形势，民航局于2020年1月21日下发通知，要求各运输航空公司对已经购买涉及武汉航班机票的旅客免费办理退票。在武汉市2020年1月23日关闭离汉通道的当天，民航局又发布通知，要求把免费退票的范围扩展到全国。针对开学时间延迟的情况，2020年2月10日再次出台政策，将学生群体免费退票时间延长到2020年3月31日24时。退票政策的出台，一方面，是从中国疫情防控的大局出发，尽可能降低旅客取消原定行程的成本，鼓励旅客减少出行，避免疫情扩散；另一方面，也是在合同法、民航法、有关民航规章规定缺失，运输总条件对退票条款的约定普遍不够明确的情况下，政府主管部门依法采取措施进行补救。应该说，中国民航局出台的有关措施在消费者权益保护方面已经超出了美国等对消费者权益保护机制较为发达的国家 ^⑲ ，充分体现了以人民为中心的发展思想。对疫情期间的经验进行总结，通过法规规章予以固化，指导航空公司在运输总条件中进行明确十分必要。

按照《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)的一般原理，退票行为属于对运输合同的解除。解除合同的条件通常可以由当事人双方约定，因不可抗力致使不能实现合同目的，当事人也可以解除合同。同时，《合同法》进一步规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任。” ^⑳ 航空运输合同具有一定的特殊性，客票本身是“航空旅客运输合同订立和运输合同条件的初步证据” ^㉑ ，包括“运输合同条件、声明、通知以及乘机联和旅客联等内容”。实践中，运输合同条件往往会在航空公司的网页上公开，并且通常在购票前会以适当形式告知旅客。运输合同条件也会应要求递交行业主管部门备案 ^㉒ 。新冠疫情爆发时，离汉通道关闭，在这种情况下旅客提出退票要求，或者航空公司取消航班应当属于不可抗力导致的合同无法履行，双方均可以免除承担相应的责任。航空公司不应当收取退票费用，而旅客也丧失因为航班取消向航空公司要求退票以外其他赔偿的权利。在政府关闭某城市机场，暂停航班的情况以外，“不可抗力”的认定较为困难复杂，是否退票、退票是否可以收取费用较为复杂。从执行的情况来看，民航局出台的鼓励性政策所涵盖的期间内，旅客受益于政策规定可以免费得到退款，但是政策不能覆盖的情况下，退票是否收费则取决于航空公司运输总条件的规定。

中国主要航空公司对退票的规定多数情况下不涉及不可抗力或紧急情况。运输总条件中关于不可抗力的内容通常仅涉及“不可抗力的定义”及不可抗力情况下的客票使用问题。例如，中国东方航空公司(以下简称“东航”)的国内运输总条件中，将不可抗力定义为“不能预见、不能避免且不能克服，即使采取一切合理的措施仍不能避免其后果发生的客观情况”。这一规定实际上和《合同法》第117条、《民法典》第180条的规定没有实质性的区别，仅在表述上略有差异。中国南方航空公司(以下简称“南航”)则在运输总条件中的客票使用条款中增加了对旅客在发生不可抗力情况下尽早通知航空公司的要求。中国国际航空公司(以下简称“国航”)更进一步，增加了“我们在扣除合理的费用后，对于不得退款的部分，我们将为您出具有关凭证”的措辞，间接认可了在旅客因不可抗力情况下主张退票的权利和操作层面的具体规则。在退票方面，国航的退票规定仅包括自愿退票和非自愿退票两种情况 ^㉓ ，东航 ^㉔ 、海南航空公司 ^㉕ 、四川航空公司 ^㉖ 、厦门航空公司 ^㉗ 均属于类似情况。因此，在发生疫情时，旅客自发或按照政策引导选择退票是否可以免收相关费用没有明确的规定，需要结合对不可抗力原则的解读进行处理。例如，南航对旅客非自愿退票的情形进行了进一步的细分，明确了南航原因或非南航原因两种情况 ^㉘ 。参照南航对非自愿客票变更的规定和国际运输总条件中的规定，非南航原因主要包括“天气、空中交通管制等无法控制或不能预见的原因”。山东航空公司在运输总条件中规定，非自愿退票涵盖“不可抗力(包括天气、突发事件、空中交通管制、安检等因素)”。这两种模式为行政命令引导下的退票预留了接口，和免费退票政策的衔接较为顺畅。

国外航空公司的运输总条件中对不可抗力、政府行政指令和退款的规定往往更加明确具体，在实践中也起到了保护消费者权益的效果。首先，在与政府法规要求、指令、命令的对接方面，美国航空公司、达美航空公司、美国联合航空公司在运输总条件中都明确规定“Force Majeure”包括气象或天气状况影响、恐怖活动、战争、罢工、政府规章及指令的要求等内容。在发生不可抗力的情况下，航空公司可以拒绝运输旅客、取消旅客的订座，而仅仅承担退还票款的义务 ^㉙ 。从权利义务对等的角度考虑，航空公司当然也应该承担发生不可抗力情况下旅客主张退票时的退款义务。其次，就退票而言，各航空公司的规定较中国航空公司的规定更加详细、更具有可操作性，且对旅客权益的保护更加有力。例如，美国航空公司允许持有不可退客票的旅客付费改签客票，同时规定在航空公司取消航班(无论是否是航空公司原因)、航班时刻延误4小时以上、乘客或同行人死亡、军令和在购票24小时内取消(至少在出行前2天预订机票的情况下)的情况下，按照与付款方式相同的方式退款。对于可退款客票，美国航空公司承诺7天内退款至信用卡，或20天内退还现金 ^㉚ 。

通过对中、美主要航空公司运输总条件的简单比较，可以发现美国航空公司对不可抗力的约定通常更加具体、全面，同时对退票的内容规定也更加详细。尽管如此，运输总条件作为航空公司提供的运输合同的内容，在法律上仍然没有脱开“格式条款”的范畴。航空公司对不可抗力进行解读，更多地关注在发生构成不可抗力的事由时，尽可能降低航空公司取消航班时可能承担的赔偿义务方面。然而由于运输合同的特殊性，旅客在缔约时难以把发生此类事由时旅客享有的权利纳入相关条款之中。约定上的差异，对双方的权利义务并没有实际的影响，不可抗力规则作为介于“强制性规范”与“任意性规范”之间的混合型规范，合同中约定的不可抗力条款和法律规定不一致时，可以在立法、司法、行政环节中予以再平衡^[1]。美国交通部2020年4月3日出台的政策没有明确要求航空公司为在疫情期间自愿退票的旅客办理退款，仅仅对航班取消时的退款义务、退款方式、退款期间进行了明确的要求。在2020年5月12日发布的退票政策解读中，美国交通部就明确宣称，这一解读仅仅是对已发布政策要求的解读，帮助消费者知悉退票时应享有的权利，指导受管理的对象更好地遵从交通运输部的指令，避免因违规受到处分。当航空公司取消航班或航班计划显著改变时，拒绝按照要求退款的本国、外国航空公司及其代理 ^㉛ 将被美国交通部认定为存在不公平或欺骗性的行为受到处罚 ^㉜ 。同时，美国交通部强调，这一解读并不具有法律意义上的效力 ^㉝ ，也并未对旅客是否可以依据不可抗力自愿退票进行解读。考虑到不可抗力在认定上存在的困难和学术争论，行政机关对这一问题进行回避绝非偶然。欧盟则在2020年3月18日发布的关于新冠疫情期间的乘客权利保护的委员会通知中，排除对旅客自愿退票情况进行解读，同时，考虑航空公司流动性紧张 ^㉞ 的情况，进一步阐明航空公司受疫情影响取消航班时免于承担EC 261/2004规定的250~600欧元补偿的义务 ^㉟ 。

中国的立法机关、司法机关较早对疫情防控措施是否构成不可抗力进行了解读。2020年2月10日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会发言人、研究室主任在答记者问时指出，当前中国发生了新冠疫情这一突发公共卫生事件，为了保护公众健康，政府也采取了相应疫情防控措施。对于因此不能履行合同的当事人来说，属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力。最高人民法院2020年4月16日也印发了《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见(一)》 ^㊱ ，明确因疫情或者疫情防控措施直接导致合同不能履行的，依法适用不可抗力的规定，根据疫情或者疫情防控措施的影响程度部分或者全部免除责任。这一规定沿袭自“非典”期间发布的《关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》(法〔2003〕72号)。亦即，当事人主张法院认定符合不可抗力法定要件的，应当适用《中华人民共和国民法总则》第180条、《合同法》第117条和第118条等规定妥善处理，其他法律、行政法规另有规定的，依照其规定。在证据方面，主张适用不可抗力的当事人应当就不可抗力直接导致民事义务部分或者全部不能履行的事实承担举证责任。立法机关的解读、司法机关发布的案例指导无疑具有极大的现实意义，但是通过司法程序解决几千万次的退票纠纷显然不具有可行性，在这一背景下理解民航局发布的通知，可以看出是为了保障疫情防控的效果，在平衡航空公司与旅客权利保护方面做出的努力。同时，也应清醒地认识到，这一系列通知所反映出的人民至上思想，有必要在制度层面上予以固化，需要整体考虑旅客、航空公司、客票代理机构的权益保护。一方面，需要通过行政法规及以上层级的立法，更加明确授予主管部门在特殊情况下发布有关指令的权力；另一方面，需要通过强化对航空公司运输总条件的备案管理 ^㊲ ，通过日常管理引导航空公司在运输总条件中建立与政府指令的对接。同时，按照有关法律规定，借鉴国外航空公司的有关规定，形成退款条件、形式、期限更加明确具体，有利于保护消费者权益的条款，指导航空公司纳入运输总条件，充分发挥政府的调控作用，对运输合同的内容进行优化。

四、 持续完善相关政策措施的建议

在应对危机的过程中，中、美两国政府都及时采取了大量措施控制疫情扩散，加大对经济的刺激力度。除了前文讨论的政策措施外，行业管理方面两国都针对疫情暴露出来的问题积极发布政策措施予以应对。例如，按照时刻管理的惯例，航空公司获得航班时刻历史优先权通常对时刻执行率和时段有明确要求 ^㊳ 。疫情期间两国也都发布政策豁免中国国内航线的有关时刻要求，同时根据对等原则豁免国际航班时刻管理的有关要求。针对疫情期间物资快速运输需要提高，但客运航线断航，客机腹舱载货量急剧下降导致航空运力不足的问题，两国政府均发布指南允许客机简单改装后全货运运行，对行业发展起到了纾危解困的作用。从根本上说，政府的政策措施更多的是应急的解困措施，行业复苏更多依赖于需求的复苏。总体来看，中国制度优势在疫情防控中显现出巨大的实际效果。受益于中国整体疫情防控形式好转，中国民航运输也在世界上率先回暖。在生产运行方面，民航主要生产指标降幅连续收窄 ^㊴ 。美国受制于疫情防控不利的整体环境，行业恢复仍然缓慢，刺激政策仅能帮助行业基本维持运行。但在操作层面，仍然有值得学习借鉴之处。

根据前文的分析以及基本这次新冠疫情防范中出现的问题和不足，中国疫情防控工作可以在以下方面予以完善：

（一） 完善法律授权，建立与防控需要相适应的法规体系

疫情防控期间，新的问题不断出现，除了前文提及的退票政策、经济刺激政策以外，行政机关还发布了一系列政策措施，如调整国际航班第一入境点、国际航班“五个一”政策、国际机票直销模式等。多数措施在现有法律中仅有原则性规定，需要按照依法行政的理解进一步完善，明确行使权力的主体、程序，研究适度扩大行业主管部门在市场管理方面的职权。

（二） 及时总结经验，加强经验成果的制度转化

疫情防控期间出台的“客机载货”“时刻豁免”等特殊政策对原有规范作出了偏离或强化，安全检查等的具体措施、流程和过去相比也有了较大的变化。这些经验都是未来应对其他突发事件的宝贵财富，建议在对相关规章、规范性文件进行修订时把相关经验固化为制度成果，更好地指导未来的工作。

（三） 优化管理方式，做好“平时”与“战时”的衔接

美国对机场的补贴较好地利用了“机场改进计划”的基础，美国、欧盟、加拿大等交通运输部门对退票的指令也都与运输总条件管理等“平时”措施有较好的衔接。建议借鉴此种做法，对平时管理的政策逻辑进行梳理，找准政策实施的抓手，做好平时状态和应急状态管理政策的衔接。

注释：

① 按照《国际卫生条例(2005)》的定义，国际关注的突发公共卫生事件，是指根据该条例的有关实体、程序性规定所确定的不同寻常的事件，包括通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险，以及可能需要采取协调一致的国际应对措施。

② 这一概念正是2003年“非典”疫情的直接触动下诞生的。参见：龚向前《论国际卫生条例在中国的适用》，《河北法学》2006年第4期，第62—65页。

③ 世界卫生组织前五次宣布的PHEIC分别为：2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015年的“寨卡”疫情、2018年开始的刚果(金)埃博拉疫情。

④ 联合国开发计划署对疫情影响的评估，网址为：https://www.asia-pacific.undp.org/content/rbap/en/home/coronavirus.html。

⑤ 预计2021年，全球收入客公里(RPKs)仍将比疫情前下降36%以上。

⑥ 2020年2月飞机日利用率2.7小时，3月上升至3.7小时，4月进一步上升至3.8小时。

⑦ 中国民航主要生产指标统计，网址为：http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/TJSJ/202006/P020200622461984478024.pdf。

⑧ 国际航空运输协会2020年6月9日行业经济分析报告，网址为：https://www.iata.org/en/iata-repository/publications/economic-reports/airline-industry-economic-performance-june-2020-report/。

⑨ 联邦预算委员会关于救助法案的可视图表，网址为：http://www.crfb.org/blogs/visualization-cares-act。

⑩ 拨款参照2019年申请人公告的薪酬支出和福利进行发放，基本可以覆盖2020年4月1日至9月30日之间的薪酬及福利支出。

⑪ Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，网址为https://www.congress.gov/116/bills/hr748/BILLS-116hr748enr.pdf。

⑫ FAA关于向机场拨款的说明，网址为：https://www.faa.gov/airports/cares_act/。

⑬ 国际机场协会关于新冠肺炎疫情的简报，网址为：https://aci.aero/about-aci/priorities/health/COVID-19/。

⑭ 《关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间免征部分行政事业性收费和政府性基金的公告》(财政部国家发展改革委公告2020年第11号)，网址为：http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-02/07/content_5475536.htm。

⑮ 《关于积极应对新冠肺炎疫情有关支持政策的通知》，网址为：http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/10/content_5489383.htm。

⑯ 《关于民航运输企业新冠肺炎疫情防控期间资金支持政策的通知》，网址为：http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/05/content_5487155.htm。

⑰ 重大运输飞行任务的补贴采用据实结算方式，即在疫情结束后，根据民航局委托的中介机构审计确认的执行重大任务实际运输成本给予适当补助。

⑱ 《关于对民航运输企业在疫情防控期间稳定和提升国际货运能力实施资金支持政策的通知》，网址为：http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/TZTG/202005/t20200527_202807.html。

⑲ 根据美国交通部2020年5月12日发布的退票政策解读第2条的规定，购买不可退款机票的旅客，无权因顾及疫情因素主动放弃乘机而获得退款。在这种情况下消费者是否能获得退款取决于航空公司运输总条件的规定，网址为：https://www.transportation.gov/sites/dot.gov/files/2020-05/Refunds-%20Second%20Enforcement%20Notice%20FINAL%20%28May%2012%202020%29.pdf。美国交通部2020年4月3日发布的指令关注的重点在于要求航空公司在取消航班或发生严重延误的情况下，必须履行运输总条件规定向旅客提供退款，禁止把消费券作为唯一选项退还给旅客，除非条件足够优厚。鉴于这是疫情突发情况下出现的新问题，如果航空公司及时执行交通部的命令，并且对运输总条件的退款条件进行更新，则可以免于受到处罚。

⑳ 《合同法》第117条。

㉑ 《民航法》第111条。

㉒ 《航班正常管理规定》，中华人民共和国交通运输部令2016年第56号，第48条。

㉓ 中国国际航空运输总条件，网址为：http://www.airchina.com.cn/cn/trans_conditions/934.shtml。

㉔ 东方航空公司国内运输总条件，网址为：http://www.ceair.com/guide2/dhgnystj/index.html#11。

㉕ 海南航空公司国内运输总条件，网址为：https://www.hnair.com/lvxingxinxi/cxzb/ysztj/2017gnysztj/。

㉖ 四川航空公司国内运输总条件，网址为：http://www.sichuanair.com/tickets-transportation/。

㉗ 厦门航空公司国内运输总条件，网址为：https://www.xiamenair.com/brandnew_CN/travel-transport-condition.html。

㉘ 中国南方航空公司国内旅客运输总条件，网址为：http://www.csair.com/nz/zh/orders/order/lkxlysztjguonei/#12。

㉙ 美国联合航空国内运输总条件第24条，网址为：https://www.united.com/ual/en/us/fly/contract-of-carriage.html。

㉚ 美国航空公司国内运输总条件，网址为：https://www.aa.com/i18n/customer-service/support/conditions-of-carriage.jsp。美国联合航空国内运输总条件第27条、达美航空国内运输总条件第22条均有类似规定，这一规定源自《美国联邦行政法规》14 CFR § 259.5(b)(5)的规定。

㉛ 票务代理的范畴涵盖了网络平台，参见：《美国联邦行政法规》14 CFR § 399.80(S)。

㉜ 根据《美国联邦航空法》49 USC § 41712的规定，交通部可以在采取警告措施、举行听证后对违规行为进行处罚。

㉝ 美国交通部退票政策解读，网址为：https://www.transportation.gov/sites/dot.gov/files/2020-05/Refunds-%20Second%20Enforcement%20Notice%20FINAL%20%28May%2012%202020%29.pdf。

㉞ 为缓解流动性紧张，国外航空公司多提出以代金券代替退还现金的方案，自2020年3月16日起，已超过70家外国航空公司宣布使用代金券作为退票款，其中在华运营的有37家。然而这一做法确实存在侵害旅客权益的可能性。如果客票代理商为旅客办理了退款，先行垫付了资金，则面临向航空公司索取退款的巨大困难。外国政府对这一做法的立场存在差异，加拿大交通部门于2020年3月25日发表声明，认为政府应当在消费者权益保护和维持航空公司运营之间保持平衡，考虑到疫情期间对航空业的巨大冲击，航空公司用代金券代替现金退票是合理的。与加拿大政府的观点相反，美国运输部2020年4月3日发布公告，强调当承运人取消航班或对航班时刻表做出重大更改，且旅客选择不接受承运人提供的替代服务时，应立即向旅客提供退款。

㉟ 欧盟委员会关于COVID-19期间的乘客权利保护的委员会通知，网址为：https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/legislation/c20201830_en.pdf。

㊱ 最高人民法院《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见(一)》，网址为：http://peixun.court.gov.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=51&id=1551。

㊲ 强化管理并不是对企业经营行为设置条条框框限制企业自主性，而是在合同中对政府必要的管制措施引起的权利义务变化进行预先规定，更加全面的明确双方权利义务。强化管理并不排斥企业发挥主观能动性，与允许航空公司在尊重和保护旅客、客票代理商权利的基础上，开发更加灵活的“退款”产品也是兼容的。这种措施也可以在实现消费者权益保护的同时，更好地保护企业的流动性。

㊳ 民航局2018年印发的《民航航班时刻管理办法》(民航发〔2018〕1号)规定：“获得航班时刻历史优先权，应当符合下列要求：(一)上一个同航季至少80%的航班时刻执行率。(二)执行时段不少于整航季的2/3……。”

㊴ 民航局2020年6月份新闻发布会公布的数据显示，2020年5月运输总周转量53.9亿吨公里，虽然同比仍下降50.0%，但降幅较上月收窄12.4个百分点；旅客运输量2 583.1万人次，同比下降52.6%，降幅较上月收窄15.9%；货邮运输量54.9万吨，同比下降12.0%，降幅较上月收窄7.5%。其中，全货机货邮运输量继续保持较快增长，共完成22.8万吨，同比增长21.8%。