一、 问题的提出

体制转型之前，中东欧国家社会保障制度情况较为一致，属于高度集中的中央计划经济的一部分；体制转型之后，几乎所有中东欧国家都面临着全面转轨和申请加入欧盟的压力。欧盟、世界银行、国际货币基金组织(IMF)、经济合作与发展组织(OECD)等国际利益相关者皆对中东欧国家社会保障制度的构建与发展进行了干预，并产生了较为深远的影响。经过一段时间的发展，中东欧国家在社会保障制度的选择上，普遍采取了不同程度的“西化”措施，但又呈现出各自不同的特点。

关于中东欧国家社会保障制度模式，有研究指出，尽管有全球化和欧洲化的力量在起作用，但该区域的社会保障制度正在逐渐形成普遍的、独特的团结模式^[1]；同时，该研究还表明，中东欧国家的社会保障制度之间存在分歧，其中波罗的海国家与其他中东欧国家社会保障制度之间的差异最大。P?der和Kerem指出，中东欧国家社会保障制度主要有两种模式：大陆派和自由派，波罗的海国家的社会保障制度更接近后者，而其他中东欧国家的社会保障制度则更接近大陆-地中海模式^[2]。Lau?adye·-Tutliene·等进行的层次聚类分析则表明，中东欧国家形成了两种独立的社会保障制度模式：东欧模式和中欧模式。实行东欧模式的国家包括立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、保加利亚和罗马尼亚；实行中欧模式的国家包括捷克、克罗地亚、波兰、斯洛文尼亚、斯洛伐克和匈牙利。笔者分析发现，中欧模式比东欧模式更为先进，更接近于其他欧洲国家。与中欧国家相比，东欧国家劳动力市场普遍僵化且就业歧视严重，其政府实施慷慨社会保障政策的财政能力较弱^[3]。之所以会出现这样的差异，是由于在相似的国际背景下，不同中东欧国家政府、社会伙伴等国内利益相关者在对社会保障问题的处理方式上存在一定程度的跨国差异。这正是利益相关者视角分析所要探究的问题。

从利益相关者视角切入对中东欧国家社会保障制度的发展展开分析可以描绘复杂的现实情况。中东欧国家社会保障制度的发展正是取决于国际组织、政府、工会和雇主之间的相互作用：国际组织给各国政府施加压力，政府为应对来自国际组织和国内社会伙伴的压力而出台相应措施；国内社会伙伴则又与政府协商甚至建立联盟等，以避免内部分裂。笔者拟从利益相关者视角出发，对中东欧国家的社会保障制度发展进行分析，文中将涉及欧盟、世界银行等国际利益相关者，也将涉及政党和社会伙伴等国内利益相关者，正是这些不同利益相关者之间的相互作用促进了中东欧国家不同社会保障制度模式的形成。

二、 国际利益相关者的干预

在中东欧国家社会保障制度发展过程中，国际利益相关者的影响巨大，大大限制了各国政府在改革中的自主权，这一点已是公认的事实^[4]。但是，不同国际利益相关者发挥作用的方式往往是不一样的，具体如下：

（一） 欧盟施加的压力

申请加入欧盟的候选国家需要满足被称为“哥本哈根标准”(Copenhagen Criteria)的经济和政治条件，其内容共包含31章^[5]。其中，第13章涉及就业和社会保障政策。根据欧盟法律，候选国家需要调整政策，建立与欧盟条约相一致的社会政策框架。

在加入欧盟之后，欧盟还会通过以下三种方式来影响其成员国社会保障制度的发展：其一，成员国每年都会收到欧盟理事会对其政策进展进行指导的建议。这种建议实质上是一种“点名羞辱”，通过给成员国施加压力要求各国政府进行相关政策改革以遵守欧盟的指导方针。其二，促进相互学习机制形成。成员国通过模仿其他国家的成功政策经验构建相关政策体系，避免政策试错^[6]。其三，提供资金。这对中东欧经济欠发达地区尤其重要，一旦获得欧洲社会基金(European Social Fund，ESF)，则意味着中东欧国家用于社会保障政策的资金将大幅增加，但同时也使得欧盟在这些国家社会保障事务中将拥有更大的话语权^[7]。

欧盟在中东欧国家社会保障政策制定中扮演着重要角色。首先，欧盟可以促进国家政策制定者政策思想的重大转变，确保将某些项目列入议程，并为某些政策决策提供更多的支持。其次，欧盟通过提供政治资源的方式将某些社会保障问题和改革提至更高的政治议程。欧盟的影响在一定程度上取决于拟议政策与某国已有政策之间的契合度以及该国国内利益相关者的立场^[8]。例如，在申请加入欧盟的准备时期，立陶宛政府根据欧盟委员会的指导方针所制定的政策，确实被专家评估为立陶宛社会保障制度改革中最成功的政策之一。然而，加入欧盟后，立陶宛政府改革社会保障制度的力度比加入欧盟前明显要弱得多，其对改革计划拥有了更大的自主权^[9]。尽管立陶宛历届政府都实施了一系列反映欧盟立场的与社会保障相关的政策，但其总是有选择性地实施政策，其政治主张与实际行动明显不一致。总体来看，加入欧盟后，欧盟对立陶宛社会保障政策的影响力反而越来越小了。

有研究指出，欧盟在促进中东欧国家政府对社会保障制度形成清晰认知方面欠缺考虑^[10]。社会保障事务并不是申请加入欧盟进程中的优先考虑事项，PHARE计划^①中用于援助中东欧国家社会保障体系重建的资金仅占预算总额的很小一部分，如1990—1998年仅占约3.6%^[11]。也有研究关注新加入欧盟的中东欧成员国与原欧洲社会模式的融合问题^[12]。亦有研究指出，欧盟在新老成员国之间所倡导的社会保障政策是不一致的，在老欧盟成员国中，欧盟努力推进团结价值观，即所谓的“欧洲社会模式”，而在新成员国中，则支持其养老金和医疗保健的私有化。欧盟在中东欧国家推动的以放松劳动力市场管制和劳动力市场灵活性为重点的自由主义改革，进一步加剧了新成员国之间以及新成员国与老成员国之间在社会保障制度上的差距，导致非典型就业，特别是非全日制就业和固定期限劳动合同日益增多^[13]。还有研究对欧盟的PHARE计划提出批评，认为其“对同时引入太多变革给候选国造成的干扰表示失望，其中一些改革太超前”^[14]。此外，还有评估报告强调，在针对中东欧国家社会保障改革计划的实施过程中缺乏一致的社会保障改革策略^[15]。总体而言，欧盟对中东欧国家社会保障制度的发展产生了一定程度上的负面影响。

（二） 世界银行和国际货币基金组织的贷款援助

在影响中东欧国家社会保障政策制定的组织中，世界银行通常被公认为是最有影响力的国际组织。在中东欧国家社会保障制度改革期间，世界银行的政策指令大多颇为成功，其主要影响方式如下：其一，要求相关国家采取紧缩措施，通常与国际货币基金组织联合以实现宏观经济稳定；其二，扩大私营部门；其三，解决贫困问题，建立一个财务上可持续的、新自由主义导向的社会保障体系。在社会保障领域，世界银行主要关注养老体系、医疗体系和社会安全网(即失业保险和有针对性的社会援助，以避免对福利的依赖)的建设。20世纪90年代末和21世纪初期，中东欧国家的养老金改革受到了20世纪90年代初开始的世界银行政策运动(World Bank Policy Campaign)的强烈影响。世界银行倡导中东欧国家构建支柱体系(Pillar System)，并在养老金改革中发挥了关键作用^[16]。

在中东欧国家，世界银行的社会保障制度建设目标主要通过如下途径实现：

1.  政策建议+贷款+技术援助战略

首先，政策建议。世界银行经常为关于养老金制度或医疗保健制度改革的研讨会提供资金。这些研讨会是推广三支柱养老保险计划或医疗保险融资模式的良好起点，且在吸引国内专家和阐明世界银行的期望方面也颇为有用，如在保加利亚、匈牙利、波兰、斯洛文尼亚等国都取得了良好效果。其次，贷款。世界银行与该国政府一旦就拟议的改革达成了政治协议，便可以开始讨论发放贷款的事宜。如果该国改革按照约定的时间进行，世界银行则按计划发放贷款。但是贷款并非总能按计划发放，很大程度上取决于拟议改革的成功实施情况。例如，保加利亚政府由于未按协定的策略进行改革，世界银行将给予它的贷款额下调至拟议水平的65%^[17]。最后，技术援助。在贷款发放且中东欧国家开始改革之后，世界银行就会派出一些有影响力的专家来监督改革的实施，通过不断的技术咨询来控制改革进程。例如，世界银行在《保加利亚技术援助评估报告》(Evaluation Report on Technical Assistance in Bulgaria)中指出：“两名常驻顾问为保加利亚社会保障制度改革提供了密集的、高质量的技术援助，这些成果可提供给保加利亚国家社会保障研究所(Bulgarian National Social Security Institute)，以帮助其取得积极成果。”^[17]

2.  多学科战略

中东欧国家的改革涉及多个部门，包括金融、电信和社会保障部门等，从而也使多学科战略得以实施，这与世界银行发放贷款的“条件策略”(Conditionality Strategy)有关，如对一个部门(如铁路部门)发放贷款是以其他部门(如养老金管理部门)的改革为条件的。条件策略对整个中东欧国家的改革产生了巨大影响。1990—2002年，世界银行向中东欧国家承诺提供133.16亿美元的财政援助，而用于社会保障问题的资金仅占其中的3%，但是由于连锁效应(Domino Effect)，条件策略对社会保障政策产生的影响远远超过了3%^[18]。

国际货币基金组织通常也被认为是对中东欧国家社会保障政策产生重要影响的国际利益相关者。其通过贷款援助的方式，进一步促进了中东欧国家社会保障制度的自由化和私有化进程。Stiglitz在其著作中谴责了国际货币基金组织的做法，认为“国际货币基金组织的结构调整政策——旨在帮助一个国家适应危机和失衡的政策——导致了许多国家的饥饿和骚动；即使结果不那么可怕，即使他们设法在一段时间内实现了一定程度的增长，但收益往往不成比例地流向了较富裕的人，处于最底层的人有时甚至面临更严重的贫困”^[19]。Pleskovic和Stiglitz还认为，国际货币基金组织过分注重紧缩措施，试图通过对中东欧国家国民经济施加不公平的压力来控制外债。中东欧国家政府常常担心失去国际货币基金组织以及其他资金来源，以至于不敢质疑这些可疑的政策准则。另外，在中东欧国家建立起运转良好的市场机制以及能够摊销高昂社会成本的社会保障安全网之前，国际货币基金组织就开始在这些国家推行高强度的自由化改革，结果导致出现了成千上万的缺乏保障的失业者^[20]。

（三） 经济合作与发展组织、国际劳工组织和世界卫生组织的政策建议

经济合作与发展组织通过政策建议的方式对中东欧国家社会保障制度产生影响。经济合作与发展组织的政策建议通过“国别经济调查”(Country Economic Surveys)传达，让各国政府了解经济合作与发展组织的期望。“市场原教旨主义”(Market Fundamentalism)是经济合作与发展组织经济调查报告中的基本准则，强调：其一，减少社会保障支出；其二，国有企业尽快私有化；其三，建设养老保险三支柱体系；其四，构建社会安全网。例如，对于斯洛伐克，经济合作与发展组织认同其议会延迟退休年龄以及变革养老金资助体系的决定。经济合作与发展组织建议：“首先，养老金支柱体系应在应对人口老龄化方面发挥更大的作用；其次，退休年龄应提高至65岁。”^[21]尽管经济合作与发展组织的建议清晰且连贯，但这些建议很难应用于实际，因此，其对于中东欧国家社会保障制度的影响十分有限。McBride和Williams也证明，经济合作与发展组织战略的实施与各国经济发展水平之间几乎没有显著关系，即采用了经济合作与发展组织政策建议的国家，其表现不比那些没有采取这些建议的国家更好^[22]。

国际劳工组织(ILO)向中东欧国家政府提供有关社会保障问题的专业知识，通过技术咨询、政策建议和具有约束力的指令等方式来确保国际劳工组织目标在中东欧国家能够得以实现。布达佩斯国际劳工组织中东欧区域办公室(ILO Subregional Office for Central and Eastern Europe)的主要任务：一是通过培训提供技术援助; 二是开展研究；三是监督就业情况。该办公室还负责实施许多计划，如“通过研究和技术合作增强中东欧的社会保障”(Strengthening Social Security in Central and Eastern Europe through Research and Technical Cooperation)项目，并组织召开有关社会保障制度改革问题的研讨会。有关国际劳工组织为确保按计划执行其公约会对中东欧国家进行监督所采取的措施，Vosko曾提到：“国际劳工组织现有的监督机制会确保已批准某些公约的国家履行其义务。《国际劳工组织章程》(1998)第12条要求尚未批准核心公约的国家提交报告，以使国际劳工组织能够监督这些国家在执行这些公约方面取得的进展。”^[23]

在医疗保健领域，世界卫生组织(WHO)一直活跃在中东欧地区，提供技术援助并监测医疗保健系统的发展。其活动的主要目的是提供改革的详细建议，搜集全面的统计数据，但并不会促进特定医疗保健模式的形成。大多数中东欧国家受到了世界卫生组织医疗保健具体项目的资助，但却并没有表现出明显的政策偏好。世界卫生组织的《改革医疗保健的卢布尔雅那宪章》(Ljubljana Charter on Reforming Health Care)(1996)第5.5段明确：“医疗保健系统的筹资方式应保证其可持续性。医疗保健系统需要实现全民覆盖，所有人都应享有获得医疗照顾的平等机会。反过来，这需要有效利用医疗资源。政府必须在规范医疗保健系统的资金筹措方面发挥关键作用。”^[24]除了呼吁建立一个更加平等的医疗保健体系外，该文件并没有被赋予法律权力，对于中东欧国家医疗保健系统的改革并不具有约束力。

在国际组织的影响下，许多过渡时期的中东欧国家政府作出了私有化选择，主要是为了提升本国在国际上的声誉^[20]。这也就解释了为什么许多左翼政府没有按预期执行左倾政策，如匈牙利^[25]、波兰^[26]和保加利亚^[27]。但是，这还不足以解释中东欧国家在社会保障制度发展方面的分歧。对国内利益相关者的分析表明，各国政府不会完全遵从国际利益相关者的建议，而多是实行混合的社会保障政策。

三、 国内政党的应对

政党作为主要的决策者，在中东欧国家社会保障制度的形成中扮演着最重要的角色，位于利益相关者机制的核心。在有关比较福利经济分析的研究中，以政府为中心的相关研究认为，不同或相似的政府特征是各国社会保障制度改革中出现差异或相似性的关键解释因素。执政党决定了社会保障制度的形式和慷慨程度。左翼政府以更广泛的社会保障计划和强大的国家角色来制定政策，而右翼政府则倾向于进行福利削减和实施面向市场的社会保障计划^[28]。以政党为政策改革关键决定因素的解释，最初是在西欧国家的福利政策变革中产生和进行检验的^[29]，而这类解释在中东欧国家的社会保障政策变革方面同样适用。例如，Jahn和Müller-Rommel发现，东欧的左翼政府与社会保障支出之间存在正相关关系^[30]；相反，Tavits和Letki则发现，虽然政府倾向很重要，但与西方国家相比，中东欧国家政党实施政策的方向是相反的，如东欧左翼政党在执政时奉行财政责任政策(Policies of Fiscal Responsibility)，包括限制医疗和教育等部门的支出，而右翼政党反而增加这些部门支出以缓解经济困难^[31]。

中东欧国家左翼政党在社会保障制度改革方面的态度模棱两可。中东欧国家的左翼政党并没有广泛推行社会民主式的福利国家政策，而是采取中间派立场。有研究发现，只有明确表明支持改革和支持欧洲的立场，并且与党政要员(Nomenklaturae lites)、工会或其他经济利益集团有牢固的制度联系时，左翼政党才能在选举中取得成功^[32]。这意味着为了选举成功，左翼政党的立场必须更加中立。此外，还有研究表明，即使传统左翼政党实施就业友好型政策，也并不总是与社会保障支出相关，甚至与其负相关^[33]。Haggard和Kaufman在对中东欧国家进行研究后发现，“财政约束和早期福利制度的遗留使左翼政党的角色变得更加模棱两可”^[34]。例如，罗马尼亚社会民主党在转型初期和2000—2004年执政期间，几乎没有进行过社会保障制度改革。在转型初期，国有企业的私有化和倒闭是突出问题，政府陷入国内工会和国际利益相关者施加的双重压力之中，工会要求提高工资、反对关闭企业，而国际利益相关者则坚持让罗马尼亚政府实施快速改革，并以此为条件来考虑是否为罗马尼亚现金账户和外部赤字融资提供帮助。首先，国际利益相关者设想了一种类似休克疗法的私有化计划，要将大量国有企业立即私有化，但罗马尼亚政府在1990年通过的私有化法案中将最重要的企业视为战略性资源，提出不能立即实现国企私有化。其次，贷款条件要求罗马尼亚政府停止补贴企业以减少财政赤字。最后，国际货币基金组织通过限制工资来遏制罗马尼亚的通货膨胀，但事后看来，工资增长对罗马尼亚20世纪90年代的通货膨胀影响不大。在转型的最初几年，在工会和国际利益相关者施加的双重压力下，罗马尼亚政府选择进行部分改革，一方面向工会承诺工资让步，另一方面向国际利益相关者承诺推进私有化。这种做法导致罗马尼亚政府与国际利益相关者之间的关系恶化，并因结构改革步伐缓慢而招致批评。在评估罗马尼亚改革状况时，欧盟指出，“罗马尼亚市场经济的运作不算良好，无法应对内部的竞争压力和市场力量”^[35]，该评估报告将罗马尼亚列为欧盟候选成员国中的最后一个。2005年之后，当罗马尼亚社会民主党作为大联盟政府的一部分重新掌权时，他们维护了现收现付制养老金的较高水平，以防遭到右派的攻击。总体来看，在国内外双重压力之下，中东欧国家左翼政党在社会保障政策改革方面的立场相当模糊。

中东欧国家右翼政党在重组社会保障制度方面的行动力更强。在转型初期，右翼政党通过分权、责任转移、私营企业合法化、减少国家补贴以及取消普遍享有权来实行社会保障自由化战略。但是，这些改革是在混乱的环境中进行的，因此也为政策逆转留有余地^[36]。在许多体制转型后的中东欧国家，如波罗的海国家(爱沙尼亚和拉脱维亚)以及保加利亚，中右翼联盟在大多数政府中占主导地位，这使得其社会保障制度改革转向了自由主义道路。斯洛文尼亚在2004年右翼保守派政府当选之后也开启了自由化改革之路，斯洛文尼亚民主党领导的政府联盟承诺进行彻底的改革，包括劳动力市场放松管制、统一税收制度和非国有化改革^[37]。其间，金融危机是一个考验，但是也为社会保障制度改革提供了契机。例如，在波兰，社会伙伴和唐纳德·图斯克(Donald Tusk)领导的中右翼联盟政府最初担心这场金融危机将严重影响波兰经济，于是动员了各级社会对话，共同商定了一系列的反危机措施，缓解了劳动力市场的压力，并为工人提供了一定程度的保障。然而，这场危机对波兰的影响比预期要小得多，良好的经济态势使波兰政府更加肆无忌惮，波兰政府在起草财政紧缩措施时再次无视社会伙伴，坚持单方面立法削减相关预算^[38]。

总之，中东欧国家国内政党对社会保障制度改革的连续性和性质有重大影响。左翼政党面临国际利益相关者和国内社会伙伴施加的双重压力，右翼政党与国际利益相关者的价值取向较为一致，在推行社会保障制度的自由化改革方面更加积极。然而，实际上，历届政府所进行的变革带来了什么样的影响，对某个特定的政党来说都是难以预测的。这是因为政党的政策偏好不是固定的，而是高度取决于权力的总体分配、制度背景以及当时对问题的理解等多重因素。

四、 国内社会伙伴的参与

中东欧国家的社会伙伴可以在重组社会保障制度方面发挥一定的作用，他们是立法机构以外的关键利益相关者。无论社会伙伴是与政府结盟还是与政府对立，都会对社会保障制度的发展产生影响。

社会伙伴的作用通常是通过三方社会对话机制来发挥的。中东欧国家的社会对话制度是在20世纪90年代初建立的。除斯洛文尼亚外，中东欧国家的三方社会对话机制通常被描述为“虚幻的”^[39]。一方面，自体制转型以来，中东欧国家三方社会对话机制内部的力量就向政府倾斜。政府主导三方协商，即使其在法律上有义务征求社会伙伴的建议，但通常也不会真正采纳^[40]。就其自身而言，中东欧国家的社会伙伴由于自身的分散化和政治化而常常无法抵抗政府的单边主义行为。另一方面，社会对话机制也并非完全没有发挥作用。正如Orenstein和Hale所论证的，转型后中东欧国家的社会对话有助于确保过渡时期的社会和平^[41]，从而有可能“将社会动荡降到最低”^[42]。社会伙伴至少参与了与过渡有关的社会问题的讨论。例如，1992年，波兰在罢工浪潮之后的谈判促成了《关于转型的国有企业的协议》(Pact on State Enterprise in Transformation)的缔结，该协议涉及私有化进程中的社会保障问题；1991年，保加利亚的社会伙伴签署了《和平过渡民主政治协定》(Political Agreement for Peaceful Transition towards Democracy)，起草了有关集体谈判和劳动纠纷的法律^[43]。而21世纪初期，中东欧国家的三方社会对话很少能促使正式社会协议的签订，但是即使这样的失败尝试也为社会伙伴提供了交流观点和促进学习的机会^[44]。

按照中东欧国家社会伙伴在社会保障制度改革中的参与程度和发展路径，可将其分为以下三类：

第一，社会伙伴参与程度不高，在金融危机之后更加弱势。例如，在金融危机后，罗马尼亚和匈牙利政府再次彻底改革了社会对话机构。两国三方社会对话机构关注的问题扩大至更广泛的社会利益，进一步削弱了其代表性。三方社会对话机构的咨询职能减弱，并且某些权利也丧失了，如制定有约束力的最低工资提案的权利。罗马尼亚和匈牙利政府设立了其他咨询机构，但其职权范围仍然不够明确。在匈牙利，这些变革由菲德斯(Fidesz)政府推动；而在罗马尼亚，这些变革则是由政府出台的备受质疑的《社会对话法》(Social Dialogue Act)所规定。这些三方社会对话机制方面的改革对罗马尼亚和匈牙利的社会保障制度发展构成了沉重打击，使社会伙伴与政府之间的权力天平更加向后者倾斜。这在罗马尼亚尤为明显，自改革开始以来，最低工资要么被冻结，要么被政府单方面设定^[45]。

第二，社会伙伴参与程度较高，在加入欧盟后减弱。这个类型主要是指斯洛文尼亚。与其他中东欧国家相比，斯洛文尼亚拥有特别强大和有影响力的社会伙伴，自20世纪90年代初以来，就一直积极参与社会保障体系的建立。斯洛文尼亚社会伙伴的高度参与主要基于如下有利条件：一是工会和雇主组织的成员众多，组织良好；二是全民投票规则使工会具有强大的动员能力，可以否决不利的立法。从斯洛文尼亚的例子可以看到，强有力的社会伙伴的支持对于社会保障制度改革至关重要。这些改革在很大程度上反映了工会的利益导向，即针对劳动力市场风险的高水平保障。2004年，斯洛文尼亚加入欧盟，右翼民主党上台，承诺进行自由化改革，缩减了社会伙伴的权力。Krašovec和Luzar指出，斯洛文尼亚政府单边主义的趋势日益明显，政府趋于采取短期紧急措施，并且试图减少社会伙伴对改革的干预，避免公众对改革的审查^[46]。

第三，社会伙伴参与程度不高，在金融危机时期有所提升。在部分中东欧国家，金融危机之初三方社会对话活动增加，双边和三边社会对话的日趋频繁让人们感觉到了社会对话的复兴^[47]；然而，大多数中东欧国家政府却轻易舍弃了这来之不易的三方协商。例如，2009年爱沙尼亚政府在准备出台新的更灵活的《雇佣合同法》(Employment Contract Act)的过程中，却废除了2008年签订的《关于对失业人员进行再培训和援助的协定》(Agreement on Retraining and Assistance to the Unemployed)^[48]。在拉脱维亚，2008年关于紧缩措施的三方协议被认定为过于乐观，政府认为必须出台其他削减措施作为补充，社会伙伴对此提出了严厉批评^[49]。在波兰和保加利亚，经济形势恶化之初，政府的无所作为使得工会和雇主就反危机措施进行双边谈判。波兰社会伙伴提出了社会保障以及其他社会经济领域的政策措施清单，并提交给了政府，但是随着经济形势的好转，波兰政府违背了最初的承诺，其危机应对措施侧重增强工作时间的灵活性，而无视早先的协议，这一做法激怒了工会。相比之下，保加利亚政府以较大力度实施了社会保障改革措施，但政府未能及时偿还对私营企业的债务，导致私营企业的债务连连上升，进一步恶化了该国的经济环境^[50]。总体来说，这些国家的社会对话在本质上都没有太大改善。

在部分中东欧国家，金融危机时期出现短暂社会对话复兴的原因，一方面是由于经济形势日益恶化，另一方面是由于极端的选举动荡以及在部分国家存在反对党拥护社会原则的情况。中东欧国家政府试图通过社会对话的方式以说服公众相信政府正在积极寻求反危机补救措施，并且让公众相信其政策是基于更广泛的社会妥协做出的。在实施了一些针对性很差的反危机措施导致政府公信力进一步丧失之后，“公关社团主义”(PR Corporatism)应运而生，试图提高政府的声望。这项策略在波兰是成功的，2010年波兰公民纲领党—波兰人民党联盟得以连任，这是1989年之后的第一次^[51]。但是，“公关社团主义”也仍然未能真正提高中东欧国家的社会对话质量。自金融危机初期社会对话温和复兴以来，大多数中东欧国家的三方社会对话一直被社会伙伴与政府之间的争端所打断，政府不断寻求新的方式来减少社会伙伴的干预，并削弱其对社会保障制度改革的影响。

五、 结论

笔者通过对中东欧国家社会保障制度改革中的利益相关者及其相互作用进行分析，主要得出如下结论：

第一，国际利益相关者通过不同方式对中东欧国家社会保障制度产生影响，且影响程度不同。加入欧盟的压力使得各候选国政府不得不按照欧盟的框架构建其社会保障体系，但是正式成为欧盟成员国之后，欧盟对中东欧国家社会保障制度改革的影响却随之降低。世界银行和国际货币基金组织主要通过贷款援助的方式对中东欧国家的社会保障制度改革提出要求。世界银行的政策建议通常与贷款援助结合起来实施，以贷款援助作为促使社会保障制度改革按照预期进行的重要手段，条件策略更是产生了巨大的连锁效应；国际货币基金组织则通过贷款援助更进一步促进了中东欧国家社会保障制度改革的自由化、私有化进程。经济合作与发展组织、国际劳工组织和世界卫生组织等国际组织通常通过政策建议、技术咨询的方式干预中东欧国家社会保障制度改革，但与欧盟、世界银行和国际货币基金组织等机构相比，其影响力较为有限。

第二，政党是社会保障制度改革中最重要的角色，位于利益相关者机制的核心。与传统上所认为的左翼政党和右翼政党的执政理念不同，左翼政党在中东欧国家社会保障制度改革中未能坚定其立场，也未能证明其民主价值观的承诺，反而在国际利益相关者和社会伙伴施加的双重压力下呈现出“表里不一”的状态，如罗马尼亚的中左翼政府表面上提倡保障劳动者的利益，但实际上实行弱化社会保障制度的长期经济政策。中东欧国家右翼政府与国际利益相关者价值取向较为一致，因此在进行社会保障制度改革方面显得更加积极和坦荡，自转型初期开始便通过各种举措来实行社会保障自由化战略。

第三，社会伙伴在大多数中东欧国家社会保障制度改革中作用较为有限。体制转型初期，除斯洛文尼亚外，中东欧国家社会伙伴在社会保障制度改革中未能充分发挥其作用。金融危机期间，部分中东欧国家社会对话出现了一定程度的复兴，但是政府在社会保障制度改革中的强势地位使得社会伙伴依旧弱势。即便是拥有强大社会伙伴传统的斯洛文尼亚，其政府在加入欧盟和金融危机之后也出现了单边主义行为。此外，政府还总是采用各种方式来削弱社会伙伴对社会保障制度改革的影响。

中东欧国家是中国“一带一路”倡议中的重要参与者，在此背景下，了解其社会保障制度的发展及其形成原因，对于中国“走出去”的企业在当地享有和谐的营商环境以及避免劳资冲突的发生至关重要。跨国企业除需要遵守当地法律法规外，还需要了解当地法律法规出台过程中涉及的各利益相关方，并积极维护与各方的良好关系。在中东欧国家社会保障制度自由主义倾向愈发明显的背景下，了解其社会保障制度的形成过程，将有利于为中国企业和劳动者“走出去”提供强有力的支撑，保障中国企业和劳动者的合法权益。

注释：

① PHARE计划是指欧洲共同体为支持中东欧国家实行经济改革提供财政支持和技术援助的计划。