生态文明建设评价指标体系，也称生态文明指标体系，是生态文明制度建设的重要内容，也是生态文明建设顶层设计的关键环节。近年来，中国城镇化进程快速发展，2013年城市化率为53.37%，由此可见，中国超过半数的人口选择在城市生活，但与此同时，其也带来了城市基础设施薄弱、人口密度过大、交通拥堵、环境污染和生态服务功能下降等城市病问题，导致城市基本生存所需的“一口气”“一口水”“一口饭”“一步路”“一袋垃圾”等均面临严峻挑战。^[1]因此，加强城市生态文明建设，进而建设生态文明城市就显得尤为紧迫和重要。省会城市通常是中国各省级区域内的政治、经济和文化中心，既是省级党政机关所在地，也是区域人口最为集中的地区之一。省会城市做好生态文明建设具有明显的示范和带动作用，其建设的成效在很大程度上决定着省域生态文明建设的水平。

城市生态文明指标体系是对所评城市的生态文明建设进行科学规划、定量评价和具体实施的依据，其目的是合理引导政府部门和社会成员的行为，促进生态文明建设目标的实现。^[2]在城市生态文明建设领域引入指标体系，是建设生态文明的内在需求，通过对具体指标以及指标体系的分析，对生态文明城市建设水平进行量化，有助于评价和监测一定时期内生态文明发展的客观实际，通过指标体系所传递的信息亦可为决策者的科学决策提供重要的参考。笔者对贵阳市、杭州市和南京市3个省会城市先后发布的生态文明指标体系进行比较分析，以期为区域生态文明建设评价指标的完善与创新提供借鉴。

2007年10月召开的中国共产党第十七次全国代表大会首次将生态文明写入大会报告，提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。^[3]为响应这一号召，当年年底，中共贵阳市委八届四次全会通过了《关于建设生态文明城市的决定》。随后贵阳市通过各大媒体刊登《建设生态文明城市责任分解表》，将生态文明城市建设的任务分解到各个市领导和相关部门，并制定了考核办法。在此基础上，2008年10月24日，贵阳市委、市政府召开新闻发布会，正式发布了《贵阳市建设生态文明城市指标体系及监测方法》。该指标被媒体誉为“全国首部最完整最具可操作性的”生态文明指标体系。

贵阳市的生态文明指标体系由生态经济、生态环境、民生改善、基础设施、生态文化和廉洁高效6个一级指标和33个二级指标构成。依据《关于建设生态文明城市的决定》中关于建设生态文明城市5年奋斗目标的要求，贵阳市确定了2012年各个二级指标的目标值，并赋予各指标2%～12%不等的权重，最终确定的各一级指标的权数为生态经济占37%，生态环境和民生改善各占20%，基础设施和廉洁高效各占8%，生态文化占7%，如表 1所示。^[4]

表 1

表 1 贵阳市生态文明建设指标体系① 一级指标 序号 二 级 指 标 单 位 目标值 (2012年) 权数/% 1 人均生产总值 元 34 600 12 2 服务业增加值占GDP的比重 ％ ＞50 6 生态经济 3 人均一般预算收入增速 ％ 12 5 4 高新技术产业增加值增长率 ％ 25 6 5 单位GDP能耗 吨标煤/万元 1.72 6 6 R&D经费支出占GDP的比重 ％ ＞2 2 7 森林覆盖率 ％ 45 3 8 人均公共绿地面积 平方米/人 ＞10 2 9 中心城区空气良好以上天数达标率 ％ 95 3 生态环境 10 主要饮用水源水质达标率 ％ 100 3 11 清洁能源使用率 ％ ＞50 2 12 工业用水重复利用率 ％ ＞75 2 13 工业固体废物综合利用率 ％ ＞62 2 14 二氧化硫排放总量 万吨 ＜18 3 15 城市居民人均可支配收入 元 18 000 2 16 农民人均纯收入 元 6 000 2 17 人均受教育年限 年/人 ＞10 2 18 出生人口性别比 女生=100 100～108 2 民生改善 19 社会保险覆盖率 ％ ＞80 3 20 新型农村合作医疗农民参合率 ％ 97 2 21 城镇登记失业率 ％ ＜4.5 2 22 人均住房面积不足12平方米的城镇低收入群体住户降低率 ％ 90 2 23 社会安全指数 ％ ≥100 3 24 人均道路面积 平方米/人 9 2 基础设施 25 城市生活污水集中处理率 ％ ＞90 2 26 城市生活垃圾无害化处理率 ％ ＞95 2 27 万人拥有公交车辆 辆／万人 15 2 28 生态文明宣传教育普及率 ％ 100 3 生态文化 29 文化产业增加值占GDP的比重 ％ 4 2 30 居民文化娱乐消费支出占消费总支出的比重 ％ 15 2 31 行政服务效率 ％ 明显提高 2 廉洁高效 32 廉洁指数 ％ 明显提高 3 33 市民满意度 ％ 明显提高 3

表 1 贵阳市生态文明建设指标体系①

浙江省杭州市于2003年正式启动国家级生态市建设工作，2009年被环保部列为第二批全国生态文明建设试点市。中国共产党十七届四中全会进一步提出全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，开始把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体布局。

2010年6月，浙江省委十二届七次全会通过了《关于推进生态文明建设的决定》，提出把全省建设成为全国生态文明示范区。2011年1月17日，杭州市委、市政府下发了《关于推进生态型城市建设的若干意见》，为抓好全国生态文明试点建设，推动杭州市生态文明建设走在前列，建设“富足、秀美、宜居、和谐”的生态型城市作指导。2011年5月19日，杭州市政府颁布了《杭州市生态文明建设规划(2010—2020)》，其中包括《杭州市生态文明建设指标体系》以及分阶段的具体目标。

杭州市的生态文明指标体系实际由三级指标构成，一级指标涵盖生态经济、生态环境、生态人居、生态文化和机制体制5大领域，二级指标包括生态效率、科技进步、循环经济、环境健康、文明宜居、低碳生活、社会和谐、认知文明、科学执政和社会参与10个方面，三级指标共32项，其中主要污染物排放强度包含4个子指标。该指标体系以2009年的具体数据为基础，对杭州市未来10年，分别以2015年和2020年为节点规定了目标值。杭州市生态文明建设指标体系如表 2所示。

表 2

表 2 杭州市生态文明建设指标体系② 一级 二级 序号 指标描述 单位 2009年 2015年 2020年 生态经济 1 服务业增加值占GDP的比重 % 46.3 54 60 生态效率 2 单位GDP能耗 吨标煤/万元 0.7 0.59 0.48 3 单位GDP碳排放强度 吨标煤/万元 2.03 1.5 1.0 科技进步 4 研究与试验发展经费支出比例 % 2.6 3 4 5 规模以上企业中生态企业所占的比重 % 12 15 25 循环经济 6 有机、绿色及无公害农产品种植面积的比重 % 40 60 70 7 生活垃圾资源化率 % 47.4 70 85 8 清洁能源占一次性能源消费的比重 % 14.5 21 40 9 环境空气质量指数优良天数 天 327 ＞330 ＞330 10 水功能区环境质量达标率 % 68 75 90 11 城乡饮用水源地水质达标率 % 90.8 100 100 12 区域环境噪声平均等效声级 dB 54.55 ≤55 ≤55 13 测土配方施肥面积比例 % 31.27 60 70 生态环境 环境健康 14 生态用地比例 % — 75 80 15 森林覆盖率 % 64 65 66 16 主要污染物排放强度：二氧化硫 千克/万元 1.84 ＜1.10 ＜0.75 化学需氧量 3.21 ＜2.0 ＜1.4 氨氮 0.31 ＜0.20 ＜0.14 氮氧化物 2.6 ＜1.5 ＜1.03 生态人居 文明宜居 17 人均公园绿地面积 平米/人 15.48 16 18 18 公众对居住生产生活环境的满意度 % 60 75 80 19 新建建筑中绿色建筑比例 % — 60 80 低碳生活 20 绿色出行比例 % 55 70 80 21 城市生活垃圾分类投放率 % 20 80 >80 生态文化 22 城乡居民收入增长比 — 0.92 ≥1 ≥1 23 国家级生态区(县、市)比例 % 38 80 ＞80 社会和谐 24 国家级生态乡镇比例 % 30 80 ＞80 25 市级以上“绿色社区”比例 % 20.85 35 50 26 区(县、市)级以上生态村比例 % 45 60 80 认知文明 27 生态文明宣传教育普及率 % 43 90 ＞90 机制体制 28 规划环评执行率 % — ＞80 ＞90 科学执政 29 生态环保工作占党政实绩考核的比重 % 2 5 10 30 环境信访满意率 % 98 ＞98 ＞98 社会参与 31 规模以上企业开展环保公益性活动的比例 % — 100 100 32 参与环保志愿活动和环保组织人数占总人口的比重 % 2 4 8

表 2 杭州市生态文明建设指标体系②

2012年11月召开的中国共产党第十八次全国代表大会(以下简称“中共十八大”)将生态文明建设同经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一道列入中国特色社会主义“五位一体”的总体布局，提出大力推进生态文明建设要优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设。^[5]2013年7月，江苏省制定出台了《江苏省生态文明建设规划》。为贯彻落实国家和省有关政策与要求，推动南京市生态文明建设的发展，2013年10月15日，南京市政府召开新闻发布会，发布《南京市生态文明建设规划(2013—2020)》，内含《南京市推进生态文明建设指标体系》。

南京市的生态文明指标体系包括生态空间、生态经济、生态环境、生态宜居、生态文化、生态制度6大类及1个评判指标，共21项45个指标，同时，其以2012年的数据为基础，分别制定了2015年和2020年的目标任务，如表 3所示。

表 3

表 3 南京市生态文明建设指标体系③ 类别 序号 指标 单位 2012年 2015年 2020年 生态空间 1 生态用地保护程度 生态红线区域占国土面积比例 % 18.84 22.00 22.00 耕地保有量 万公顷 23.9(2011年) 达到国家、省下达计划 达到国家、省下达计划 2 生态系统恢复程度 生态恢复治理率(废弃矿山宕口) % 90 95 水土流失治理率 % 59 75 82 污染土壤修复率 % 30 50 3 本地物种受保护程度 % — 92 95 生态经济 4 人民生活富裕水平 人均地区生产总值 万元/人 8.85 11 18 城镇居民人均可支配收入 元 36 322 55 000 75 000 农民人均纯收入 元 14 786 23 000 38 000 5 产业绿色化水平 服务业增加值占GDP的比重 % 53.4 56 60 高新技术产业产值占规模以上工业产值的比重 % 38.4 50 55 科技进步贡献率 % 59.5 60 65 主要农产品中“三品”种植面积比例 % — 90 ＞90 6 能源结构与集约利用 煤炭消费总量 万吨 3 528 3 240 ＜3 240 非化石能源占一次能源消费比例 % — 5 6 单位GDP能耗 吨标煤/万元 0.793 ＜0.50 ＜0.45 单位GDP碳排放强度 吨/万元 2.15 ＜1.5 ＜1.15 7 资源集约节约利用 单位GDP建设用地 亩/亿元 376 260 130 单位GDP用水量 立方米/万元 62.5 60 45 再生资源循环利用率 % — 50 65 8 主要污染物排放强度 单位GDP化学需氧量排放强度 千克/万元 1.51 ＜1.0 ＜0.85 单位GDP二氧化硫排放强度 千克/万元 1.69 ＜1.2 ＜1.02 单位GDP氨氮排放强度 千克/万元 0.24 ＜0.2 ＜0.17 单位GDP氮氧化物排放强度 千克/万元 2.18 ＜1.5 ＜1.28 生态环境 9 环境质量达标率 空气质量达到二级标准的天数比例 % 55.5 80 90 县级以上集中式饮用水源地水质达标率 % 100 100 100 地表水好于Ⅲ类水质的比例 % 50 70 80 10 环境基础设施建设 主城生活污水处理率 % 93 95 ＞95 镇街建成区生活污水处理率 % 47.5 70 85 生活垃圾无害化处理率 % 90 95 98 生态宜居 11 绿化水平 林木覆盖率 % 27.6 29 30 建成区绿化覆盖率 % 44.0 45 ＞45 人均公园绿地面积 平方米 13.9 14 15 12 村庄环境整治达标率 % 61.4 99 ＞99 13 新建建筑中绿色建筑比例 % — 100%达一星以上 35%达二星以上 14 垃圾分类收集覆盖率 % 35 85 100 15 主城区公交出行分担率 % — 50 60 生态文化 16 生态文明教育程度 生态文明知识普及率 % — 90 95 中小学生接受生态文明教育比例 % — 90 100 党政干部参加生态文明培训比例 % — 90 100 生态制度 17 规划环境影响评价执行率 % — 90 95 18 生态文明建设工作占党政实绩考核的比重 % — 20 21 19 环境信息公开率 % — 90 96 20 公共财政用于环境保护和生态建设支出的增幅 % 高于当年经济增长速度 高于当年经济增长速度 高于当年经济增长速度 评判指标 21 公众对生态文明建设满意率 % — 60 70

表 3 南京市生态文明建设指标体系③

贵阳市、杭州市和南京市三地的生态文明建设指标体系均是在当地党委的领导下，由政府牵头制定并颁布的，其立足各自的市情，与当地的生态文明建设规划紧密联系，约束的对象也主要是本级政府的相关部门和下级政府及其部门。

贵阳市生态文明指标体系的制定主要依据《中共贵阳市委关于建设生态文明城市的决定》。该决定第3条明确要求“建立由基础设施指标、生态产业指标、环境质量指标、民生改善指标、文化指标、政府责任指标等构成的，充分体现生态优先和人民群众满意度的生态文明城市指标体系。”^④根据分工，制定指标的任务交由时任常务副市长带领市统计局和市发改委会同有关部门共同完成。指标制定的目的是要全面反映贵阳市生态文明城市的建设和发展，为贵阳市生态文明城市规划编制提供依据、为相关决策提供参考。贵阳市的指标反映的是对生态文明广义内涵的理解，体现了把生态文明融入其他4个建设的最初探索。在这一指标的引领下，2009年5月，《贵阳市生态文明城市总体规划(2007—2020纲要》通过了住房和城乡建设部工作组的评审。2012年12月17日，《贵阳建设全国生态文明示范城市规划(2012—2020年)》成为国家发改委审批的全国第1个生态文明城市规划。

杭州市人民政府除了按照中央和省里的有关要求外，主要根据环境保护部《关于推进生态文明建设的指导意见》和《关于开展第二批全国生态文明建设试点工作的通知》，组织中国科学院生态环境研究中心、杭州市环境保护科学研究院和杭州市发展规划研究院等单位，共同研究和编制了《杭州市生态文明建设规划(2010—2020年)》。在第2章“指导思想与规划目标”部分专设“生态文明建设指标体系”一条。该体系重点反映生态经济发展水平、生态环境改善水平、生态人居建设水平、生态文化繁荣水平和体制机制创新水平。

南京市委、市政府高度重视生态文明规划的编制，将之定性为指导全市生态文明建设工作的基础性和纲领性文件。该文件主要由南京市环保局负责起草，经历数轮征询意见和反复修改，形成了《南京市生态文明建设规划(2013—2020)》。 与杭州市的一样，在规划的相同位置提出了指标体系。其最终目标是到2030年，达到与全面实现现代化相适应的生态文明建设目标要求，生态文明建设达到更高水平，使南京市成为经济生态高效、环境生态优美、社会生态文明、自然生态与人类文明高度和谐统一的中国标志性城市。

从层级结构来看，《贵阳市建设生态文明城市指标体系》是清晰的两级结构；《杭州市生态文明建设指标体系》名义上只列出两级指标，但指标描述部分实际上属于真正可衡量的三级指标，《南京市推进生态文明建设指标体系》则混合了二级指标和三级指标，因此，两者均为三级结构。3个指标体系都在第一级明确了生态文明城市建设的几大方向，该层可以理解为目标层，最后一级均为具体指标项，对生态文明城市建设的具体任务进行了规定，该级可以理解为指标层。杭州市和南京市对二级指标又进行了分类，这一级可以理解为路径层。^[6]如《杭州市生态文明建设指标体系》中“生态经济—生态效率—单位GDP能耗”的指标层级结构。

指标体系目标层即一级指标的设置反映的是制定者对生态文明的内涵和城市生态文明建设的内容的认知。尽管指标提出的时间有先后，但总体上看，三地的指标体系中均包含了生态经济、生态环境、生态文化、生态人居和生态制度5个方面的内容，这大致对应着中共十八大提出的“五位一体”总布局。贵阳市的指标是省会城市中最早提出的，具有明显的原创性，其突出特点是涵盖得比较全面，包括6个方面，相当于科学发展或可持续发展评价体系的精简版。时任贵阳市市委书记李军后来将这一思路概况为“6个生态”——绿色的经济生态、宜居的城镇生态、和谐的社会生态、自强的文化生态、友好的自然生态和协调的政治生态。^[7]该指标体系的另一特点是用9个指标支撑民生改善这一目标，凸显了西部地区发展的阶段性特征和主要关切所在，也体现出了生态文明建设以人为本的思想。但这部分指标由于其内容与狭义的生态文明内涵有一定距离而较少为其他地方所借鉴。杭州市的指标结构与“五位一体”总布局最为相似，各部分指标分布也比较均衡，但在二级指标的分类上不够理想，如“科技进步”和“认知文明”都仅有1项指标支撑，把“社会和谐”放在“生态文化”之下值得商榷，在“生态环境”一级指标下没有对生态建设和环境保护做进一步的区分。南京市的指标把生态空间放在首位，这是由于中共十八大提出了推进生态文明建设要优化国土空间开发格局，体现了对生态文明认识的与时俱进。将“公众对生态文明建设满意率”单设为评判指标似乎是想突出人民民主和执政为民的意涵，实际上也是生态制度的一部分。

在一级指标的排序方面，三地有着高度的一致性，基本都是按照生态经济、生态环境、生态人居(社会)、生态文化、生态制度的顺序排列；其中贵阳市的“民生改善”和“基础设施”可以看作是体现生态文明建设与社会建设相融合的内容，南京市在突出生态空间之后同样遵循这个顺序。

尽管三地指标体系中都包含了生态经济、生态环境、生态人居(社会)、生态文化和生态制度5大主体内容，但对每个一级指标的内涵认知有所不同，这直接反映在对二级和三级指标的选取上。贵阳市、杭州市、南京市生态文明指标体系的构成如图 1、图 2和图 3所示。

图 1

图 1 贵阳市生态文明指标体系构成

图 2

图 2 杭州市生态文明指标体系构成

图 3

图 3 南京市生态文明指标体系构成

经济发展与环境保护之间的矛盾是生态文明建设面临的突出问题，绿色发展、低碳发展和循环发展是建设生态文明的必由之路。3个城市都采用了生态经济的提法，但在具体指标上却有较大差异，其中南京市最多为18个，占总指标数的近1/3，贵阳市最少只有6个，但给予的权重最高，为37%。三地共同的指标仅有2个——“服务业增加值占GDP的比重”和“单位GDP能耗”。通过比较可以发现，贵阳市作为经济欠发达地区，比较注重经济的良性增长，欠缺反映经济发展环境成本方面的指标；杭州市率先将人均GDP排除在外，突出生态效率和循环经济的指标；南京市则将18个指标分为5组，考核得比较全面，但指标之间的相似度也比较高。三地也都强调科技进步的作用，但选用的指标不同，贵阳市和杭州市选用研发经费占GDP的比重，南京市直接选用科技进步贡献率。

生态环境可以说是生态文明指标体系的核心内容，至少应该包含反映“天蓝、地绿、水净”的大气、土壤和水环境的指标。杭州市共有9个指标，尤其是将噪声和生态用地指标考虑在内，最为全面；贵阳市8个，包括生态、环境和能源方面的指标，缺乏土壤和生物多样性指标；南京市把生态建设方面的指标独立成“生态空间”一级指标，只剩6个“纯环境”的指标，分为环境治理达标率和环境基础设施建设2个部分。

这是一个比较难以用量化指标衡量的内容，但三地都做了积极的尝试。除了惟一共同的指标“生态文明宣传教育(或知识)普及率”外，贵阳市重视文化对经济的拉动作用，但未能直接反映生态的内涵；杭州市则把“社会和谐”的5个指标包含进来，而且过分注重评比性指标；南京市把生态文化等同于生态文明教育程度，并且增列了两个近似指标，即“中小学生接受生态文明教育比例”和“党政干部参加生态文明培训比例”，尽管这两个人群值得关注，但似乎除了增加2个在2020年能够达到100%的指标外，并没有实质性的意义。

一套好的指标体系应该能够提供一个可预期的发展目标、一个可考核测评和比较的框架、一个可系统诊断的标准以及一套可进行实施和管理的标准和要求。^[8]上述3个指标体系中，只有贵阳市的指标符合这个要求。贵阳市在研究和制定指标的过程中把监测方法作为重要内容，在其发布的研究报告中详细介绍了指标的设定和使用的方法。由于采用了无量纲化并设定了指标权重，贵阳市的指标体系能够得出具体的综合评价指数，既可用于阶段性的目标衡量，也可用于年度的绩效考评。而杭州市和南京市的指标体系都只是作为城市生态文明建设规划目标的一部分或者说是量化形式，虽然给出了指标的计算方法，但都没有明文规定该指标体系的具体应用，难说是具有实际操作性的考评办法。

第一，各地充分认识到指标体系在城市生态文明建设中的重要性，希望通过指标的引领以实现阶段性目标，指标的选择反映了当时当地对生态文明内涵的理解以及上级和本级党委和政府对当地建设生态文明的基本定位和要求。

第二，三地指标体系的基本架构比较一致，都包括了体现“五位一体”总布局的生态经济、生态环境、生态文化、生态人居(社会)和生态制度，但在指标层级和具体指标的选择上有较大的差异性。

第三，从指标的性质上看，贵阳市的指标体系更具有可操作性，能够开展横向和纵向的比较，而杭州市和南京市的指标则更多只是一个任务框架和预期目标。

基于上述分析，笔者对完善城市生态文明建设评价指标提出以下建议：

一是要进一步加强生态文明研究中理论与实践相结合的原则。三地的指标体系都是政府有关部门和相关研究机构通力合作的产物，借鉴了很多学术界的有益成果；但目前学术研究总体上还存在与实践脱离的问题，难以满足实践的需要，尤其是在概念内涵和衡量指标方面还需要达成更多的共识。如“生态环境”一级指标部分应该包括较为完整的资源节约、环境保护和生态建设方面的内容。

二是选取指标时要坚持一般性和特殊性相结合的原则，除了一些硬性的“规定动作”外，应该有更多体现地方特色的“自选动作”。如在经济欠发达且生态较脆弱的地区要大胆舍弃经济增长和财政收入的指标，增加一些体现当地生态环境优势的促进性指标。此外还应当有一些前瞻性的指标，如将智慧城市的有关指标纳入体系。

三是要做好指标体系设计和应用中的科学性与政治性相结合的原则。这里的科学性是指制定主体要有足够的代表性，要超越“部门利益”，尊重专家学者的意见，实事求是确定合理的目标值；政治性是指要提高城市规划和指标体系的约束力，要真正使之成为“纲领性文件”和追责惩罚的依据。