2014年3月8日马来西亚航空公司一架从马来西亚吉隆坡飞往中国北京的MH370航班神秘失联，后经多国积极参与搜救，仍杳无音讯。^①对该航班失联的原因分析或猜测层出不穷，如飞机有可能遭遇劫机或者其他非法干扰行为(acts of unlawful interference)而有预谋地或突然失去联系，飞机有可能被劫持到某处或已经坠毁在南太平洋或其他某个航路上。鉴于目前的情况，MH370航班究竟去了哪里，人们不得而知。但是，如果该飞机因遭遇劫持或其他非法干扰行为而坠毁，那么除了应当追究的民事责任外，笔者认为还有可能涉及有关国家责任或国家赔偿责任。笔者以此为契机，探讨国际民用航空非法干扰行为引起的国家责任问题。

一、非法干扰行为的界定

长期以来国际社会对民用航空非法干扰行为并没有一个统一的严格的界定，其经常与恐怖活动(terriorist attack)混为一谈。根据1944年《国际民用航空公约》^②《附件17》^③的规定，非法干扰行为是指诸如危害民用航空安全的行为或未遂行为，包括但不限于：非法劫持航空器；毁坏使用中的航空器；在航空器上或机场扣留人质；强行闯入航空器、机场或航空设施场所；为犯罪目的而将武器或者危险装置或材料带入航空器或机场；利用使用中的航空器造成死亡、严重人身伤害，或对财产或环境的严重破坏；散播诸如危害飞行中或地面上的航空器、机场或者民航设施场所内的旅客、机组地面人员或大众安全的虚假信息。从该规定可以看出，非法干扰行为侵害的客体是民用航空安全，性质上属于较为严重的危害行为，且其种类多样并随形势的发展而增加。事实上，《附件17》列举的非法干扰行为涵盖了目前国际社会针对民用航空犯罪所制定的公约所规制的大部分罪行^④，因此，其就非法干扰行为的界定而言具有很强的代表性及全面性。

在实践中，非法干扰行为经常被等同于恐怖主义行为，但事实并非如此。法律界一直致力于对恐怖主义作出一个能被普遍接受的定义，尤其是在9·11事件发生以后，但是至今尚未有一个明确的、标准的和固定的定义。^[1]尽管如此，大部分试图提出的定义都包含下列因素：(1)有可能导致严重人身伤亡或巨大经济损失的一次或数次暴力行为；(2)行为由非军事战斗人员或平民作出，但他们并不是根据一国政府的直接指令而代表官方行事(尽管他们可能得到国家的资助)；(3)犯罪行为针对的是非军事目标或平民居住区；(4)致力于造成被袭击人口的动乱；(5)为了促进某种政治的、犯罪的、意识形态的或宗教的目标的实现。从对恐怖主义的描述可以看出其范围是比较广泛的。可以说,针对国际民用航空的大部分非法干扰行为都具有恐怖主义的因素，可以被认为是恐怖活动，但就此将非法干扰行为等同于恐怖活动会使某些不具有政治动机、意识形态或宗教目的的犯罪行为排除在外。如有些非法干扰行为是由精神失常的人或者企图自杀的人作出的，这些人并不具有任何政治目的。笔者认为，非法干扰行为的外延比恐怖活动的外延宽泛。

非法干扰行为与不轨旅客(unruly/disruptive passenger)行为也存在区别。尽管国际社会对不轨旅客没有一个统一的定义，但一般说来不轨旅客行为是指该旅客的行为干扰了航空乘务员履行职责，或者影响了其他同乘旅客安宁的航空旅行环境，或者对飞行环境制造了不安全因素。^⑤由此可见，非法干扰行为与不轨旅客行为的区别主要有两点：一是行为主体不完全相同。不轨旅客行为只限于航空旅客的行为，而非法干扰行为的主体不仅包括航空旅客的行为，而且还包括一些非旅客的行为，因此非法干扰行为的主体更加宽泛。二是行为的严重程度不完全相同。非法干扰行为在性质上都属于较为严重的危害行为，很多学者认为这些行为已经构成了国际犯罪，如美国著名的国际刑法专家巴塞奥尼归纳的28项国际犯罪中就包括了“劫持航空器和危害国际民用航空安全罪”。^[2]而不轨旅客行为的表现形式多样，如在航空器卫生间或者机舱内吸烟、醉酒或吸毒、骚扰或攻击其他旅客、违规使用手机等电子通信设备以及其他一些明显不当行为。这些行为并非都严重到危害航行安全，从而构成非法干扰，有些行为只是扰乱客舱的良好秩序，或者给其他同乘旅客带来不愉快，尚不足以危及整个航行的安全，因此，从行为的严重程度来看，非法干扰行为的范围要小于不轨旅客行为的范围。

二、非法干扰行为的国际法规范

面对非法干扰行为给国际民用航空带来的巨大灾难和损失，除了1944年《芝加哥公约》及其《附件17》外，世界各国在国际民用航空组织(ICAO)^⑥的主持下还制定了一系列国际公约对这些非法干扰行为进行规制，对有关犯罪份子进行严厉打击。这些公约主要包括：(1)1963年《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》(也称《东京公约》)。根据该公约，机长和机组人员有权制止不轨旅客或危险旅客，有权要求恢复对被劫持航空器的控制，并将旅客运抵目的地。(2)1970年《制止非法劫持航空器的公约》(也称《海牙公约》)。该公约宣布劫持航空器的行为是一项国际“罪行”(offense)，要求被劫持航空器所在国对劫机者或者引渡，或者行使管辖权予以起诉，如果该劫机者被证明有罪，则应当处以“严厉的处罚”(severe penalties)。(3)1971年《制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(也称《蒙特利尔公约》)。该公约扩大了“罪行”的范围，将传播错误信息以及非法干扰航空器或者航行设施纳入进来，要求对这些行为进行起诉。(4)1988年《制止危害用于国际民用航空机场的非法暴力行为的议定书》(简称1988年《蒙特利尔议定书》)。该议定书是对1971年《蒙特利尔公约》的补充，它将用于国际民用航空机场的安全也纳入国际公约的调整范围。(5)2010年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(也称《北京公约》)，该公约将组织或指挥他人实施犯罪、作为同犯参与犯罪和非法及有意协助他人逃避调查、起诉或惩罚的人也界定为构成犯罪。同时，该公约规定的犯罪行为不属于政治罪，各国也不得以政治罪作为拒绝引渡和司法互助请求的理由，实施劫机等恐怖行为的罪犯不得享受政治犯待遇，必须加以严惩。

除了上述几个国际民用航空安保公约外，国际民用航空组织通过的有关决议对打击危害民用航空安全的非法干扰行为也起到了震慑作用。1998年，国际民用航空组织在第32届大会上通过决议呼吁各成员国批准并一秉善意地执行有关制止危害国际民用航空安全的公约，并制定相应的国内法。^⑦2001年9·11事件发生后，国际民用航空组织在第33届大会上通过若干决议强烈谴责利用航空器进行大规模杀伤性攻击。^⑧同时宣布这种行为违反了《芝加哥公约》第4条和第44条的规定。^⑨鉴于国际民航组织的成员国已达190个之多，且《芝加哥公约》的缔约国数量远远多于上述几个民用航空安保公约的缔约国数量，国际民航组织在大会上呼吁各成员国“将利用民用航空器进行大规模杀伤性攻击的犯罪分子绳之以法，给予严厉的处罚……”，并且应当确保这些犯罪分子“在世界各地都无处容身……”。^⑩国际民航组织还不断地修订《芝加哥公约》的《附件17》，以提高各国打击危害民用航空安全的要求。

此外，联合国的有关决议和公约对打击国际民用航空非法干扰行为也起到了威慑作用。就决议而言，联合国大会于1969年第一次谴责危害民用航空的非法干扰行为 ； 1970年联合国安理会通过决议谴责劫持航空器的行为 ；1973年安理会再次通过决议严惩所有“导致无辜人员死亡和危及国际民用航空的暴力行为” ； 1977联合国大会呼吁各国加强措施以制止非法干扰民用航空的行为 。除此之外，联合国还通过了一系列公约，包括1977年《制止恐怖爆炸的国际公约》、1979年《反劫持人质公约》以及1979年《制止资助恐怖主义的国际公约》。2001年9·11事件发生后，联合国大会强烈谴责该恐怖行为，并敦促各国联合起来预防和铲除恐怖主义行为。

除了全球性的公约外，一些区域性的条约在打击危害民用航空安全的非法干扰行为方面也起到了积极的作用。具有代表性的条约是1977年《欧盟制止恐怖主义公约》和1978年《反劫机波恩宣言》。

三、非法干扰行为中的国家责任

对国际民用航空实施非法干扰行为不仅可能对航空器及其所载旅客和货物造成损害，而且还有可能对机场、地水面以及空中其他第三方的人身和财产造成损害。在很多情况下，这种损害后果是相当严重的，往往超出了航空器所有人或航空器运营人的赔偿能力。尽管有关国际公约对受害人遭受损害的赔偿体制作出了比较详细的规定，但是这些公约在实践中依然可能面临无法对受害人的损失进行完全赔偿的困境。

首先，以国际民用航空运输中旅客因非法干扰行为而遭受的损害赔偿为例。在国际民用航空组织的主持下，国际社会于1999年在蒙特利尔制定了《统一国际航空运输某些规则的公约》(简称1999年《蒙特利尔公约》)。 《蒙特利尔公约》第21条对旅客因第17条规定的事故而遭受的死亡或身体伤害而享有的赔偿权利作了规定：“一、对于根据第17条第1款所产生的每名旅客不超过 100 000 特别提款权的损害赔偿，承运人不得免除或者限制其责任。二、对于根据第17条第1款所产生的损害赔偿每名旅客超过 100 000 特别提款权的部分，承运人证明有下列情形的，不应当承担责任：(一)损失不是由于承运人或者其受雇人、代理人的过失或者其他不当作为、不作为造成的；或者(二)损失完全是由第三人的过失或者其他不当作为、不作为造成的。” 这就是1999年《蒙特利尔公约》著名的“双梯度”责任体制。从公约的规定不难看出，对于旅客遭受的超过第一梯度的赔偿责任，承运人只要证明损失完全是由第三方造成的，那么它就可以免除赔偿责任。尽管该举证责任在实践中比较严苛，有时承运人很难证明。但是如果存在劫机或者其他一些非法干扰行为，而这些行为又超出了承运人的控制能力范围，那么承运人还是有可能成功地证明损失完全是由第三方造成的。在这种情况下，如果实施非法干扰行为的主体不具备赔偿能力或者死亡，那么对于旅客遭受的超过第一梯度限额的赔偿责任，究竟应当由谁承担赔偿责任呢？

其次，针对国际民用航空的非法干扰行为对地水面或空中其他第三方造成人身和财产损失的赔偿问题，国际民航组织于2009年也通过了两个公约，即《航空器对第三方造成损害的赔偿公约》(也称《一般风险公约》)和《因非法干扰航空器对第三方造成损害的赔偿公约》(也称《非法干扰赔偿公约》，这2个公约尚未生效。 《非法干扰赔偿公约》借鉴了1999年《蒙特利尔公约》规定的赔偿机制，根据航空器的质量对航空器运营人的赔偿责任进行了划分，对于超过第一梯度的赔偿责任，航空器运营人是不需要赔偿的，而是由一个“国际赔偿基金”予以赔偿。即便如此，公约规定的这种赔偿机制遭到了广大学者以及航空公司的批判，认为让同为非法干扰行为受害者的航空器运营人对另一受害人承担赔偿责任是有悖于一般法律原则的，甚至有学者认为这是对航空业的犯罪。^[3]如果认为让航空器运营人对非法干扰行为导致的第三方损害承担赔偿责任有悖一般法律原则或法理，对航空业是不公平的，那么应当由谁承担此种赔偿责任呢？

笔者认为，如果作为受害者的自然人、法人或者航空公司在无法向实施非法干扰行为的主体追究责任时，包括主体死亡、无赔偿能力或无法查明的情况，应当由有关国家对这些受害人进行赔偿。

首先，国家承担预防非法干扰行为发生的责任。《芝加哥公约》第37条规定，各缔约国承允在关于航空器、人员、航路及各种辅助服务的规章、标准、程序及工作组织方面进行合作，凡采用统一办法而能便利、改进空中航行的事项，尽力求得可行的最高程度的一致。为此，国际民用航空组织制定了《安保——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》作为《芝加哥公约》的第17个附件。《附件17》详细规定了各缔约国为防止非法干扰行为的发生应当采取的各种安保措施以及相应的标准。如各国应当从以下几个方面保护国际民用航空免遭非法干扰行为：(1)立法措施。各国应当根据《附件17》的规定制定和完善国内相关立法，当其国内标准背离国际民航组织制定的国际标准和程序时，可以向国际民航组织理事会通报上述差异，否则可能产生国际责任。 (2)配备安保设施和合格的安保人员。(3)对于可能发生的非法干扰行为各国应当及时进行信息共享，密切合作，尽量避免可能造成损害后果的非法干扰行为的发生。需要注意的是，尽管《芝加哥公约》及其附件并没有规定各缔约国应当采取何种形式提供航空交通服务，各缔约国有权根据各自的情况选择不同的组织形式从事这项服务，即可以通过政府部门提供航空交通服务，也可以通过法人形式提供此项服务，换言之，各缔约国有权将其提供航空交通管制的权力委任给其认为适当的主体。但是不论以何种组织形式提供此种服务，各缔约国均应对国际民用航空的安全和安保承担最终的责任，并确保《芝加哥公约》及其相关附件得到遵守和执行。

其次，当非法干扰行为发生后，根据有关国际航空安保条约，有关国家应当行使管辖权，将有关行为人作为严重的暴力犯罪分子追究其刑事责任。如果非法干扰行为发生在一缔约国登记的航空器内，或者非法干扰行为发生在一缔约国境内，或者在干租 航空器的情况下，承租人的主要营业地或永久居住地位于一缔约国境内，则该缔约国必须对非法劫持航空器或者针对航空器机组和旅客的任何暴力行为行使管辖权。 如果缔约国发现被指称犯罪的人位于其境内，那么该国必须将其引渡，或根据其处罚严重犯罪的一般程序追究其刑事责任。 如果国家对实施非法干扰行为的人既不行使管辖权追究刑事责任，也不引渡给有关国家审理，那么该国的这种行为可能被认为是对非法干扰行为的认同或容忍，由此将引发国家责任。^[4]在这方面比较典型的例子是洛克比空难。 在对2名利比亚官员提起控诉后，美英法发表了联合声明：3个国家再次强调他们对任何形式的恐怖主义以及国家对恐怖活动的任何共谋表示强烈的谴责……他们认为国家一旦直接参与恐怖活动，或者通过庇护、训练、提供设备、武器或提供资金支持，或以任何其他保护形式间接参与恐怖活动，国家就应当承担国家责任，并且这种国家责任不仅针对单个国家，而且针对联合国。 后因利比亚政府拒绝引渡2名涉嫌制造空难的利比亚嫌疑犯，联合国对利比亚实施了严厉制裁。 面对国际制裁和国内政治经济形式的压力，利比亚政府最终承诺对空难遇难者家属提供共计27亿美元的赔偿来了结此案，结束了长达14年的诉讼，创下了空难史上数额最大的赔偿记录。

事实上，根据习惯国际法原则，一国的任何国际不法行为都会引起该国的国际责任，该原则也为国际法委员会于2001年编纂的《国家对国际不法行为的责任条文草案》(以下简称《条文草案》)所确认。 产生国际责任的后果是要根据国际法提供赔偿。常设国际法院指出：“违背国际协议会导致进行充分赔偿的责任，这是一条国际法原则。” 同时，对一国的行为是否属于国际不法行为的判断需要以国际法为依据，在国内法下该行为属于合法这一事实并不影响对其在国际法下的性质作出不同判断。《条文草案》第3条就陈述了以下两个原则：其一，一国不能以国内法为理由而改变其行为在国际法下非法的性质；其二，对一国行为的定性应当根据国际法，而非争端另一国的国内法。国家为了免除自己的国际责任，它必须证明自己对有关的非法干扰行为没有采取容忍的态度，或者对有关嫌疑犯进行了处罚。Ian Brownlie认为，国家是否违背其承担的国际义务，需证明从事非法干扰行为的个体与国家之间是否存在因果关系。^[5]换言之，国家的作为或不作为对于确定其是否有意违背国际义务是至关重要的。 一般说来，在确定国家是否违背国际义务时，起决定性作用的是国家没有履行其法律义务，阻止非法行为的发生(如果该行为在该国控制范围之内)，或者采取必要措施处罚这样的行为或提供救济。^[6]

此外，在实践中，一些区域组织或国家也会通过内部立法对遭遇非法干扰行为的受害人提供补偿，即便此时该国并没有违反有关国际义务。如欧盟在过去的40多年里，各成员国都秉承这样的原则：如果实施犯罪的人无法提供赔偿，那么国家将介入承担赔偿责任。 美国政府在处理2001年发生的9·11事件赔偿问题时也采取了类似的方式。

注释：
① 关于航班的具体信息及之后的搜救工作，详见马来西亚航空公司官网，网址为http://www.malaysiaairlines.com/my/en.html。
② 该公约于1944年定于美国芝加哥，又称《芝加哥公约》。该公约的主要宗旨是使国际民用航空按照安全和有序的方式发展，它不仅确立了国际民用航空的基本原则，还设立了国际民用航空组织(International Civil Aviation Organization, ICAO)，因此，其被认为是国际民用航空的宪章性文件，目前已有192个国家批准或加入了该公约。
③ 由于20世纪60年代到70年代初危及民用航空的犯罪行为剧增，在各国无法就规制这些犯罪行为达成一个新公约的情况下，国际民航组织理事会通过了关于民航安保的标准和建议措施并将其定为《芝加哥公约》的附件17，即《安保——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》。《附件17》通过后经历了多次修订，最近的1次修订及第12次修订是在2011年完成的，于2011年7月1日生效。
④ 这些公约主要包括1963年《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》、1970年《制止非法劫持航空器的公约》、1971年《制止危害民用航空安全的非法行为公约》以及2010年《北京公约》。
⑤ 参见：D.l Borillio所写的Air Rage: Modem Day Dogfight， FAA Aviation News 39:2 (March 2000) 14。
⑥ 国际民用航空组织是根据1944年《芝加哥公约》设立的，其主要目标和任务是确保世界范围内国际民用航空安全有序地发展，促进国际航行安全。目前其成员国有191个，网址为http://www.icao.int/about-icao/Pages/default.aspx，访问日期为 2014年8月7日。
⑦ ICAO Assembly 32nd Sess.Executive Comm.Reprot and Minutes， Resolution 16.1/1 (Oct.2，1998).
⑧ ICAO Assembly Res A33-1, A33-2, A33-3 and A33-4,Declaration on Misuse of Civil Aircraft as Weapons of Destruction and Other Terrorist Acts Involving Civil Aviation.
⑨ 《芝加哥公约》第4条规定，各缔约国同意不将民用航空用于和本公约的宗旨不相符的任何目的。第44条规定，国际民用航空组织的宗旨和目的在于发展国际航行的原则和技术，并促进国际航空运输的规划和发展，以保证全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展。
⑩ 参见：国际民航组织之前在大会上通过的决议A22-5, A26-7, A27-9以及A32-22。
G.A.Res.2551，24 U.N.GAOR Supp.(No.30) (1831 ST PLEN.MTG.) AT 108， U.N.Doc.A/7630 (1969).
1970年9月9日，联合国安理会通过第286号决议回应巴勒斯坦游击队制造的4起劫机事件。SCOR Res. 286，25 U.N.SCOR Supp. (OCT.-DEC.1970) at 142， U.N.Doc. S/9933.
SCOR Res.332， U.N. RESOLUTIONS AND DECISIONS OF THE SECURITY COUNCIL 1973 at 8-9，U.N.Sales No.S/INF/29. 该决议是对1973年4月以色列军队空袭黎巴嫩领土作出的直接回应。
U.N.Gen. Assembly Res. 32/8.
U.N.Gen. Assembly Res. 56/1 (Sept.18，2001).
该宣言由“7国集团”即美国、加拿大、英国、法国、德国、意大利和日本联合做出，其目的是对拒绝归还被劫持的飞机或拒绝引渡或起诉劫机者的国家做出制裁。
从缔约国数量来看，公约取得了巨大成功。截止到2014年3月28日，《蒙特利尔公约》的缔约方已达到105个，网址为http://www.icao.int/secretariat/legal/Lists/Current%20lists%20of%20parties/AllItems.aspx。
为了适应经济的发展和人们生活水平的不断提高，同时避免通货膨胀导致赔偿限额过低，《蒙特利尔公约》第24条规定了限额复审制度，即每隔5年会对公约规定的赔偿限额进行审查并作出相应的调整。目前承运人承担的第一梯度的责任限额已经由最初的10万特别提款权调高至113 100特别提款权。
事实上，根据公约生效的条件以及目前批准公约的国家及数量来看，这2个公约生效的可能性不大。到目前为止，只有14个国家批准《一般风险公约》，13个国家批准《非法干扰赔偿公约》，并且这些国家没有1个属于航空强国或大国，网址为http://www.icao.int/secretariat/legal/Lists/Current%20lists%20of%20parties/AllItems.aspx，访问日期为2014年8月6日。
关于该附件的法律地位问题是有争议的。因为根据《芝加哥公约》第38条的规定，缔约国在其国内标准背离国际民航组织制定的国际标准和程序时，可以向国际民航组织理事会通报上述差异。因此有学者认为，《附件17》规定的各国应当承担的义务将会沦为一纸空文，因为大部分国家都不会遵守这些国际标准和程序的。但有学者却认为，如果各国不按规定通报差异，那么可以推定该国的标准符合这些国际标准和程序。如果另一国基于诚信原则对该国的行为产生信赖而遭受损失，那么该另一国有权根据国际法要求赔偿。参见Cheng B 所写的Aviation Security：Safeguarding International Civil Aviation Against Acts of Unlawful Interference，载Speakers’ Paper for International Civil Aviation Conference #6, Montreal 31 October-1 November，1984年。
ICAO Doc. ANSCONF-WP/9， 3.7 (2000). 航空交通管制涉及《芝加哥公约》的《附件2-6》、《附件10-11》以及《附件15》。在执行这些附件的过程中，如果由于有关部门的疏忽导致非法干扰行为的发生，国家都应当承担最终的赔偿责任。
即不带机组人员的航空器租赁形式。
参见：1970年《海牙公约》第4条，1971年《蒙特利尔公约》第5条第1款。
这就是或引渡，或起诉原则。参见1970年《海牙公约》第7条，1971年《蒙特利尔公约》第7条。
洛克比(Lockerbie)空难发生于1988年12月21日。当日，泛美航空103号班机正在执行法兰克福—伦敦—纽约—底特律航线上的飞行任务。该飞机成为了恐怖袭击的目标，飞机在苏格兰边境小镇洛克比上空时发生爆炸，270人罹难，即259名旅客和11名地面人员。这次炸弹袭击被视为1次对美国的象征性袭击，是9·11袭击事件发生前最严重的恐怖活动之一。此次事件亦重挫泛美航空的营运，该公司在空难发生的3年之后宣告破产。
该声明载于法国、英国、北爱尔兰和美国驻联合国常驻代表于2001年12月20日写给联合国秘书长的信件当中。
参见：联合国安理会第731号决议。
详见http://news.sohu.com/85/95/news201169585.shtml，访问日期为2014年8月7日。
参见：《条文草案》第1条。
Chorzow Factory Case (Jurisdiction) (Germany/Poland)， PCIJ， Ser. A，No.9 (1927)， p. 21.
Report of the International Law Commission to the United Nations General Assembly, Ungoar 56th Session， Supp. No. 10， UN DOC A/56/10， 2001 at 73.
See 1983 Strasburg Convention on the Compensation of Victims of Violent Crime ; and EU Council Directive 2004/80/EC (29 April 2004) relating to compensation to crime victims.