一、引言

自国务院 2014年2月21日出台《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》的政府文件(国发〔2014〕8号)后，原来分散的城镇居民社会养老保险制度和新型农村社会养老保险制度开始整合，并以城乡居民基本养老保险制度的形式出现。制度的统一有利于扭转城乡收入差距持续扩大的局面、对保障城乡居民生存公平与养老公平具有重要的意义。由于新制度的结构与举措与原来分立的两项制度基本一致，因此，农村基础养老金所面临的给付水平及财政负担问题也会仍然存在，其所具有的制度优缺点会长期持续，探讨基础养老金给付水平的调整及财政负担水平问题将会对制度的完善起到指导性作用。

关于财政对养老保险制度运行的责任问题，目前已有较多研究成果。中国的米红和杨翠迎，提出了养老保险有限财政责任理念，目的是保障财政有能力度过养老金缺口高峰期。^[1]郑功成提出了养老保险五层次模式理论，并辅之以包括财政资金在内的多角度筹资建议。^[2]109-135此外，郑功成还认为，决定何时出现养老金缺口的因素是覆盖面问题，财政需要在覆盖面扩大过程中不断调整中央与地方的权责划分。^[2]177-182邓大松和薛惠元认为，必须合理划分地方各级财政之间的责任，才能使农村养老保险制度的资金问题得到落实。^[3]边恕和穆怀中从农村养老需求角度对养老金适度上下限进行了测算，判断了制度完善时财政所应承担的责任。^[4]薛惠元通过测算，认为只要未来20年中国经济保持增长，则中央和地方财政都能负担得起农村养老金给付责任。^[5]杨翠迎等提出了国家财政责任重点在于积极应对和合理解决地方财政责任不均衡问题。^[6]国外学者也对农村养老保障制度进行了研究，Willmore倡导在全球构建覆盖所有阶层的养老金制度，并着重提出发展中国家建立农村养老保险制度的重要性。^[7]Diamond提出了依据中国现实情况，建立中国社会养老模式及加大财政投入等建议。^[8]亚洲发展银行在《关于中国农村养老保险改革》的报告中，提出了政府应主导构建统一的农村养老保险制度的建议。^[9]

综上所述，国内外学者对中国农村养老保险制度的构建及完善提出了广泛意见与建议，这对中国养老保险制度的进一步发展起到了重要作用。但是，也应看到多数研究只限于对当前制度的静态考察，缺少对农村基础养老金的动态判断，同时对财政负担的适度性问题介入较少，这样会造成对制度发展程度缺乏明确辨析，不利于有效把握制度下一步走向等问题。 二、农村基础养老金动态调整设计

农村养老保险制度是当前城乡居民社会养老保险制度的重要组成部分，制度规定对农村满60周岁的老年人给予每月人均55元的基础养老金，全部由财政支付。其中中国东部地区由中央财政和地方财政各负担50%的基础养老金，中西部地区由于地方财力有限，由中央财政承担基础养老金的全部支付责任。^[10]但从机制设计乃至多数地区具体实践情况来看，基础养老金给付额度并没有进行指数化调整。基础养老金缺乏动态调整机制会导致其养老效果逐年下降。由于农村居民基本生存水平与农民人均纯收入紧密相关，同时物价的变动也会对实际消费水平产生明显影响，因此，有必要依据农民人均纯收入增长率和CPI增长率对农村基础养老金进行动态设计，以得到符合实际的农村养老需求。^[11]

对基础养老金进行动态调整的主要原因是人均收入增长及物价变动，调整的目的是使农村老年人口的养老金购买力不下降，维持其基本生活需要。因此，设计基础养老金动态调整模型为^[12]

其中：B(t)和B(t－1)分别为t期和(t－1)期基础养老金；h(t)为调整指数。基础养老金根据CPI增长率与农民人均纯收入增长率之和进行指数化设计：

其中：π(t－1)为(t－1)期的农村CPI增长率；g(t－1)为(t－1)期农民人均纯收入增长率。对参数设计的假设前提是，基础养老金在调整前期主要受CPI增长率影响，调整中期则主要受到CPI和人均纯收入增长率的双重影响，而调整后期则主要受到人均纯收入增长率的影响。根据中国农村社会经济发展实际状况，并借鉴国际经验，设计基础养老金的调整方案为：在初始期(2012-2020年)，按照指数恒等于CPI增长率的原则进行调整，即h(t)=π(t－1)，该时期的调整指数设定为3%；在过渡期(2021-2030年)，调整指数h(t)=π(t－1)+g(t－1)，该时期的指数设定为17%；在完善期(2031-2050年)，调整指数为h(t)=g(t－1)，该时期的指数设定为14%。

随着动态调整机制的应用，调整后的基础养老金给付额与未调整相比，其偏离程度随时间推移而不断增大。2015年调整后的基础养老金是未调整的1.09倍，差额为11.10元；到2020年二者的倍数提高1.27倍，差额也上升到14.67元；2030年二者的倍数达到6.09倍，差额达到279.9元；而到2050年二者的倍数将提高到34.13倍，差额也上升为1 821.93元。不断上升的倍数及金额差距表明，未调整的基础养老金将无法与以人均纯收入代表的经济发展水平相适应，同时也难以抵消物价变动的影响。 三、对中央财政收入未来趋势的预测

中央财政是否能够负担迅速提高的农村基础养老金，将关系到基础养老金调整水平是否适度、中央财政负担机制是否合理、农村制度是否具有财政持续性等关键性问题。^[13]为分析农村社会养老保险中央财政负担水平，必须预测未来财政收入规模。预测的思路为，以GDP为测算基准，先期预测GDP变动趋势，然后通过判断财政收入占GDP比重来预测未来财政收入趋势。GDP的数值基年为2012年，预测方法是阶段目标法及采用一次移动平均的时间序列平滑预测法，预测的假设条件为：GDP年均增长率2013-2020年为7%，2021-2030年为5%，2031-2050年为3%。对财政收入的预测也采取阶段目标法和时间序列平滑法，预测的基础条件为：2012年占GDP比重为22%，2013年之后每年增加1%，至2015年为26%；2016-2020年为27%，2021-2030年为29%，2031-2050年为30%。

将全国财政收入与GDP的增长趋势挂钩，在预测总体财政收入规模与变化后，将其中具有稳定变化规律的中央财政收入提取出来，得到中央财政收入的总体趋势。具体测算原则为：根据中国分税制财政体制设计，在中央财政收入与地方财政收入同步增长的情况下，中央财政收入占全国财政收入的比重将按照年递增0.8～0.9个百分点的速度提高，提高至目标值60%左右。假设2013年中央财政收入比重达到50%，之后每年递增0.8个百分点，至2025年实现中央财政收入占全国财政收入比重60%的目标，之后保持这一水平不变。从预测结果看，中央财政收入2015年为73 664.93亿元，2020年增长到115 486.74亿元，相对2015年增长0.56倍；2030年增长到223 050.16亿元，相对2015年增长2.03倍；2050年达到432 868.89亿元，相对2015年增长4.88倍。 四、基于财政适度水平模型的负担系数测算

财政用于社会保障支出的规模是有其限度的，即存在着财政适度负担水平问题。如果超过了适度水平，则会导致社会保障支出过多，削弱了财政对其他领域的支付能力；但如果低于适度水平过多，则可能导致社会保障的“安全网”作用不能充分发挥，使弱势群体的生存受到影响、多数国民也不能公平地享受到经济发展成果。^[14]因此，对社会保障的财政适度负担水平进行测算是至关重要的。养老保险是社会保障制度的重要组成部分，从所需资金量上构成了社会保障制度的核心。财政适度负担水平的模型公式为

其中：C_S为财政适度负担水平系数；S_CZ为财政社会保障支出比重；Y_SB为养老保险支出占社会保障支出比重；I₁为农村老年人口数量；I为全国老年人口数量。农村养老保险财政适度负担水平的测算思路是：首先，计算财政社会保障支出比重；其次，判断财政社会保障支出中用于养老保险的支出比重；再次，测算农村老年人口占全国老年人口的比重。在养老保险支出的人口构成中，包括农村老年人和城市老年人。从公平角度出发，假设需要给予两类人相同水平的养老金，则给付比例可以等同于两类人占全国老年人口的比重。农村老年人占全国老年人口比重决定了养老金在城乡的分配比例，表明养老保险支出总额中有多少份额养老金分到农村老年人手中。

从式(3)可知，财政适度负担水平系数受三方面因素的影响：一是财政社会保障支出比重。2012年中国财政社会保障(含社保、就业、医疗)支出比重约为15%，以此作为测算基数；由于目前发达国家的财政社会保障支出比重平均水平约为40%，将发达国家水平作为未来目标值，即2050年财政社会保障支出比重达到40%水平。对该比重的变化趋势进行判断和设计：初始期(2012-2020年)财政社会保障支出比重由15%逐步提高到20%；过渡期(2021-2030年)该比重由20%逐步提高到30%；完善期(2031-2050年)该比重由30%逐步提高到40%。二是养老保险支出占社会保障支出比重。该比重具有与财政适度负担水平系数同向变动的规律，但是该比重随经济发展水平和社会保障完善程度而逐步提高，达到一定标准后将维持在一个较为稳定的水平上。从国际规律来看，养老保险所需资金约占社会保障资金总额的一半，因此在式(3)中设定该支出比重为50%。三是农村老年人口占全国老年人口比重，该比重越大则财政适度负担水平系数就越大。^[15]

财政的社会保障支出能力与规模，从根本上取决于财政收入水平。以此为基础，设计中央财政与地方财政社会保障支出结构为：初始期(2012-2020年)二者的支出结构为5：5，过渡期(2021-2030年)二者的支出结构为5.5：4.5，完善期(2031-2050年)二者的支出结构为6：4。其中，中央财政适度负担水平模型公式为

其中：ZC_S为中央财政适度负担水平系数；C_ZS为财政总收入；K_t^Z为中央与地方社会保障财政支出结构比例系数，上标Z为社会保障支出中的中央财政比重；Z_ZS为中央财政收入。t取值1，2，3，分别代表初始期、过渡期和完善期3个阶段。

依据对2012-2050年中央财政收入的预测，可以对中央财政适度负担水平系数进行测算，得到结果如表 1所示。

中央财政适度负担水平系数呈现出先上升后下降的趋势。在初始期(2012-2020年)，财政适度负担水平系数由2012年的4.08%上升到2020年的4.72%，总体上升了0.64个百分点。在过渡期(2021-2030年)，由2021年的4.80%上升到2030年的5.79%，总体上升了0.99个百分点。在目标期(2031-2050年)财政适度负担水平系数呈现稳中有降的变化态势，由2031年的6.13%下降到2050年的5.94%，总体下降了0.19个百分点。 五、农村基础养老金的中央财政负担水平 (一)基础养老金中央财政负担模型及现实水平

某一年度的中央财政的基础养老金负担水平=(中央财政对东部地区基础养老金每人每月补贴额×12×东部地区农村60岁以上老人数+中央财政对中西部地区基础养老金每人每月补贴额×12×中西部地区农村60岁以上老人数)/中央财政收入。其测算公式为

其中：SF_i^Z为中央财政的基础养老金负担水平；JY_k为中央财政对基础养老金的每月补贴额，当k=1时，表示中央财政对东部地区基础养老金人均月补贴额，当k=2时，表示中央财政对中西部地区基础养老金人均月补贴额；NL_i^k为农村60岁以上老人数，当k=1时表示东部地区，当k=2时表示中西部地区；i为具体年份；S_i^Z为中央财政收入额。 (二)基础养老金动态调整下的中央财政负担模型及水平预测

设计基础养老金动态调整下的中央财政负担模型，主要参考中央财政所能提供的养老金在农民养老中发挥的作用。养老作用的衡量标准是替代率，包括养老金总替代率和中央财政替代率。^[16]依据经验，农村老年人的土地和子女供养能够提供约10%的替代率，同时替代率为60%时老年人达到合意的养老水平，因此，农村养老金替代率为50%即可。从未来发展目标来看，农村个人账户部分应提供25%的替代率，由此可见，余下25%的替代率需由中央财政和地方财政的补贴构成。^②其补贴的原则是，前期阶段由中央财政支付大部分补贴，地方财政则提供小部分的补贴；后期阶段，中央财政补贴规模将大幅度下降，而地方财政的补贴规模应大幅度提升。现实情况表明，当前财政补贴的替代率距25%的目标替代率显然有很大差距，因此根据现阶段农村实际替代率结构以及未来财政补贴的原则，可对替代率进行如下假设：初始期(2012-2020年)的基础养老金总替代率为8%，其中中央财政替代率为6%，地方财政替代率为2%；过渡期(2021-2030年)的总替代率由9%提高到12%，其中2021年中央财政替代率为7%，地方财政替代率为2%，此后逐渐提升，到2030年中央财政替代率为9%，地方财政替代率为3%；目标期(2031-2050年)的总替代率由12%提高到25%，其中2031年中央财政替代率为9%，地方财政替代率为3%，此后逐渐提升，到2050年中央财政替代率为10%，地方财政替代率为15%。

对动态调整后的基础养老金中央财政负担水平测算方法如下式所示：

其中：ZC_DT为动态调整后的基础养老金中央财政支出水平；DT_J为动态调整的农民人均年均基础养老金；TZ_t为中央财政替代率；TJ_t为基础养老金总替代率。根据替代率假设以及中央财政收入预测结果，能够测算基础养老金动态调整下的中央财政负担水平。测算结果如表 2所示。

基础养老金动态调整下的中央财政负担水平表现出在波动中总体上升的趋势。在初始期(2012-2020年)，基础养老金财政支付水平由2012年的0.99%上升到2020年1.31%，总体上升了0.32个百分点；在过渡期(2021-2030年)，出现一定波动，但总体保持了上升趋势，由2021年的1.27%上升到2030年的2.02%，总体上升了0.75个百分点；在目标期(2031-2050年)，基础养老金中央财政支付水平出现了缓慢的提升，由2031年的2.03%上升到2050年的2.62%，总体上升了0.59个百分点。 六、中央财政负担水平适度性检验

基础养老金动态调整后，中央财政负担出现了比较明显的上升趋势，这种上升趋势能够达到何种水平，是否对中央财政的承受力构成影响？这些问题都要求对基础养老金的中央财政负担水平做出适度性检验。^[17]基础养老金动态调整下的中央财政负担水平的适度性检验公式为

其中：当ZC_S和ZC_DT的差额大于或等于零时，通过适度性检验，表明中央财政可以承受，当二者差额小于零时，未通过适度性检验，表明中央财政不能承受。^[18]测算结论如表 3所示。

根据表 3结论绘制出基础养老金动态调整下的中央财政负担水平适度性检验图，如图 1所示。从表 3和图 1可知，在适度性检验结果中，差额大于零，通过检验。从图 1中可以发现，在2012-2050年间，农村基础养老金动态调整下的中央财政负担水平远低于中央财政适度负担水平，且二者差距变化稳定。在初始期(2012-2020年)，中央财政适度负担水平与调整后基础养老金中央财政负担水平的差额，由2012年的3.09%上升到2020年3.41%，上升0.32个百分点；在过渡期(2021-2030年)，二者差距出现了缓慢增长，由2021年的3.53%上升到2030年的3.77%，上升0.24个百分点；在目标期(2031-2050年)，二者差额变动平稳，略有下降，由2031年的4.10%下降到2050年的3.32%，下降0.78个百分点。从二者差距的总体态势来看，2012-2050年间始终保持3%～4%的变动水平，变动非常稳定。

七、结论

农村基础养老金需要设立动态调整机制，以克服因物价及收入水平变动所带来的养老水平下降问题。参考国际经验，设计与CPI增长率、人均纯收入增长率相挂钩的调整机制，可以得到农村基础养老金的未来给付水平。其规模逐渐超过未经调整的养老金额度，且二者差距有加速扩大的趋势。通过构建中央财政对农村基础养老金的适度负担水平模型，可知中央财政能够承担较大的农村养老金支付责任。动态调整后的农村基础养老金总体规模，占中央财政的负担比重显著提升，但与中央财政适度负担水平相比，尚有很大差距空间，且变动幅度非常稳定，这表明中央财政对动态调整后的农村基础养老金仍有很强的负担能力。

注释：
① 表1中数据根据对中央财政的预测数据及式(4)计算得出。
② 参见：穆怀中所主持的国家社科基金重大项目，即“完善我国农村社会保障体系和提高社会保障水平研究”。
③ 表2中数据根据农村基础养老金调整数据、中央财政收入预测数据及式(6)计算得出。
④ 表3数据根据表1和表2相关数据计算得出。