随着人类空间活动的日益频繁，空间物体数目剧增，除正常工作外，寿命终结或失效后仍滞留在轨道空间的各种航天器、运载火箭末级及其在轨解体后产生的大量残骸与碎片，形成了空间碎片环境。机构间空间碎片协调委员会(IADC)认为空间碎片是指：“在地球轨道上或再入到大气层中的已经失去功能的一切人造物体，包括它们的碎块和部件。”^①根据美国空间监视系统2011年监测结果及预测，空间碎片总体数量呈日益增长趋势，如图 1所示。^②越来越多的国家关注空间碎片问题，纷纷制定国内空间法、空间政策以及技术标准规范空间活动，减缓空间碎片，以确保航天活动的长期可持续发展。存在的空间碎片已经形成了恶劣的空间环境，在轨的空间碎片对航天器的正常工作产生威胁，各国正在积极开展在轨碎片及废弃卫星主动移除项目，进行关键技术攻关并进行在轨飞行试验。中国对空间环境问题也十分关注^[1]，针对空间碎片主动移除任务已开展多项技术研究，2010年1月国防科工局发布实施《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》，标志着中国空间碎片领域政策立法和规范的正式开启。

图 1

图 1 地球轨道空间碎片数量增长图

国外针对在轨碎片及废弃卫星的主动离轨移除技术，已经开展多项研究，欧空局的ROGER(Robotic Geostationary Orbit Restorer)、德国的TECSAS(Technology Satellite for Demonstration and Verification of a Servicing System)、日本的空间碎片移除系统(Space Debris Removal System)和美国的“近期能演示验证的空间机器人技术”(Front-end Robotics Enabling Near-term Demonstration，FREND)都验证了在轨操控等技术手段。美国的“凤凰计划”、电动碎片清除者(EDDE)计划，俄罗斯的核动力“拖船”等针对空间碎片或废弃卫星提出了初步移除方案。虽然在移除手段上有所区别，如ROGER采用飞网或飞爪将失效卫星及碎片拖曳至坟墓轨道、TECSAS利用机械手捕获废弃卫星、日本空间碎片移除系统利用洛伦兹力对碎片减速继而用电动力绳索进行碎片移除、FREND在星箭对接接口处由机械手抓捕废弃卫星，但任务流程基本一致。以ROGER典型空间碎片移除任务为例，该任务流程大致可分为以下5步：(1)轨道移除飞行器发射入轨；(2)轨道移除飞行器确定目标，轨道机动接近要拖离的目标；(3)在相距特定距离时由地面控制抛出一个网将目标罩住；(4)机动飞行，连同目标碎片到达坟墓轨道后释放目标；(5)回归任务等待轨道，准备进行下一次移除任务，如图 2所示。

图 2

图 2 ROGER轨道移除任务流程

尽管碎片移除手段各有不同，但从整个任务流程来看，则具有共同特点：技术核心是需要一个执行碎片抓捕、移除、释放，并能重复执行任务的飞行器，可以对其他飞行器进行近距离操控。由此便可能产生一系列法律问题。

二、空间碎片主动移除任务的法律分析 (一)国际空间法概述

国际上空间立法工作起步较早。1957年，前苏联发射了第一颗人造地球卫星之后，联合国大会成立常设机构——联合国和平利用外层空间委员会(The Committee in the Peaceful Uses of Out Space,以下简称“外空委”)。外空委的任务之一是研究和平利用外层空间可能产生的法律问题，是制定空间法的主要机构。外空委及其法律小组委员会自成立以来已制定了5个有关外空活动的国际公约，如表 1所示，分别是《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动原则的条约》(以下简称《外空条约》)、《营救航天员、送回航天员和归还发射到外层空间的物体的协定》(以下简称《营救协定》)、《空间物体造成损害的国际责任公约》(以下简称《责任公约》)、《关于登记射入外层空间物体的公约》(以下简称《登记公约》)和《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》(以下简称《月球协定》)。^[2]这些公约初步建立起了4项基本的空间法律制度，即空间营救制度、损害赔偿制度、空间物体登记制度以及探测和利用月球的制度。

表 1

表 1 国际空间法 条约 通过时间 主要内容 《外空条约》 1967年10月10日 整个外层空间法律体系的核心，内容包括以下4个条约 《营救协定》 1968年12月3日 建立一种宇航员和外空物体的应急返还制度，使各国负有主动营救和返还的义务 《责任公约》 1972年9月1日 建立完整的空间活动责任体系，包括赔偿主体、范围、程序等方面 《登记公约》 1976年9月15日 要求各国将其发射的外空物体向联合国登记，以便联合国和世界其他国家了解各国空间物体的发射情况 《月球协定》 1984年7月11日 有关月球的开发利用原则，包括非军事化、国际合作、保护环境等方面

表 1 国际空间法

以上5个条约是最具法律约束力的外空条约，目前规范国际空间活动都是基于以上5个条约。针对空间碎片问题，机构间空间碎片协调委员会、国际无线电联盟(ITU)和国际标准化组织(ISO)^[3]等国际机构分别制定了各自的空间碎片减缓标准，对碎片生成起到一定控制作用，然而对于约束碎片移除任务尚没有特定的法律依据，其法律支撑仍为以上5个条约。

(二)主动移除任务过程涉及的法律问题

由任务流程可以看出，碎片移除任务的关键是接近目标，并将其捕获，最终拖至坟墓轨道，在此过程中针对目标的选择以及在其他卫星移除任务中维护自身利益的法律问题至关重要，主要涉及两方面责任与赔偿相关问题：中国作为移除飞行器责任主体以及中国的飞行器作为移除目标。

第一，中国作为空间碎片移除飞行器责任主体，在进行轨道移除任务时，对于目标星/空间碎片的选择必须在法律框架下进行。如目标为空间碎片或无归属国的废弃卫星，可在不影响其他卫星正常工作的前提下进行移除。又如废弃卫星有明确归属国并根据《登记公约》登记在册，受其委托亦可进行轨道移除任务。

此外，如果可以证明目标飞行器在空间已构成危害，根据《责任公约》第6条，即“发射国若证明，全部或部分是因为要求赔偿国，或其所代表的自然人或法人的重大疏忽，或因为它(他)采取行动或不采取行动蓄意造成损害时，该发射国对损害的绝对责任，应依证明的程度予以免除”，轨道移除飞行器可对其进行抓捕、拖曳等移除任务，并可免责。

第二，他国作为责任主体，未经中国同意的前提下对中国的飞行器实施移除任务，并对其造成损害，可依据以下规定维护自身权利。

他国进行轨道移除任务过程中，如果对中国飞行器进行移除，除非经中国同意，否则由于各种原因造成对中国飞行器损害的问题，应予以赔偿。《责任公约》第2条规定：“发射国对其空间物体在地球表面，或给飞行中的飞机造成损害，应负有赔偿的绝对责任。”《责任公约》第8条规定：“遭受损害的国家，或遭受损害的任一国家的自然人或法人，可向发射国提出赔偿损害的要求。”此外，在存在多个发射国的情况下，各发射国间存有连带责任，受损害方可以向任一发射国提出损害赔偿请求。^[4]《责任公约》还建立了处理赔偿要求的程序，其第10条规定：“应于获悉上述事实之日起1年内，提出赔偿要求；若有理由认为，要求赔偿国由于关心留意，已知道了上述事实，提出要求赔偿的时间，从知道上述事实之日起，无论如何不得超过1年”“若在要求赔偿国通知发射国已提出赔偿要求文件之日起1年内，赔偿要求据第9条规定，通过外交谈判仍未获得解决，有关各方应于任一方提出请求时，成立要求赔偿委员会”。不只包括空间资产的损害，由此造成的中国空域、国土、海洋、环境等的损害，都可根据《责任公约》第1条，即“损害的概念，是指生命丧失，身体受伤或健康的其他损害；国家、自然人、法人的财产，或国际政府间组织的财产受损失或损害”，进行索赔。

综上所述，根据《登记公约》和《责任公约》的相关内容，可合法地为空间碎片主动移除任务选择目标，并在中国卫星遭到损害时提出合理赔偿要求。

(三)主动移除任务法律机制构想

随着航天技术发展及航天活动日益增多，美国、俄罗斯、欧洲等相继制定国内法及相关航天政策，而目前中国国内空间飞行器研制及试验过程偏重工程应用，相关法律约束及标准制定相对匮乏。^[5—7]结合碎片移除飞行器任务流程，初步构想中国空间碎片主动移除任务的法律机制，覆盖移除飞行器方案设计阶段和飞行试验阶段两部分，其中移除飞行器方案设计阶段包括相应的技术标准和风险评估机制；飞行试验阶段包括飞行试验前的许可制度和登记制度、试验中的监测预警应急制度和试验后赔偿处罚制度。

第一，移除飞行器方案研制过程，建立碎片减缓标准或政策，基于此标准结合建模仿真建立风险评估机制。空间碎片减缓标准和政策是管理空间碎片的前提和保证，也只有在此基础上才能对空间碎片移除任务做具体规划，该项标准应贯穿主动移除任务的始末。针对碎片移除任务的目标星选择、移除手段、任务流程都应结合数值仿真进行风险评估，应将风险控制制度化，减少飞行试验过程中突发事故的概率。

第二，移除飞行器飞行试验过程，包括飞行试验前、试验中及试验后，对研制试验的关键节点建立相关的法律机制。

飞行器飞行试验前，结合国际空间法规定完善许可和登记制度。依据中国《空间物体登记管理办法》和《民用航天发射项目许可管理暂行办法》，许可计划发射的主动移除飞行器进入空间，确认此次项目没有对空间安全造成危害。除此之外，完善并遵守登记制度涉及以下两方面内容：一是中国作为《登记公约》的签约国，移除飞行器飞行试验本身必须遵守相应的登记制度，对其轨道要素进行登记；二是依据《登记公约》记载及空间态势感知数据可确定主动移除任务目标，使得试验任务中的目标选择有法可依。

移除飞行器飞行试验中，建立针对移除任务的监测、预警机制以及防范突发失效的应急机制。监测机制不仅是控制空间碎片生成和移除的关键，而且是后续制度的前提，包括两方面内容：一是对空间碎片和废弃卫星的监测，为碎片减缓工作提供了确切数据，并可作为主动移除飞行器目标选择的重要依据；二是对空间移除任务本身的监测，可进行任务效果评估。预警机制是建立在监测机制的基础上，为移除飞行器正常工作保驾护航，在移除任务过程中针对空间碎片或其他威胁建立预警机制。应急机制作为空间碎片移除任务过程突发事件的应急处理的相应制度，是对可能发生的飞行器解体、爆炸，与碎片发生碰撞，碎片、飞行器或组合体再入等事件应急处理的关键制度。

飞行器飞行试验后有可能涉及赔偿、处罚制度。作为《责任公约》签约国，中国有义务对在轨道移除任务过程中误伤的其他卫星或国家承担赔偿责任，有权力对阻碍移除任务的飞行器或国家提出处罚，建立健全的赔偿与处罚制度是中国轨道移除飞行器正常工作最低标准。

中国应尽快完善空间碎片移除任务法律机制体系建设，制定技术标准，并在飞行器研试过程中对可能遇到的各种问题进行法律规范，逐步填补法律空白。

三、建议

中国在空间碎片相关方面已具备航天器发射能力以及初步在轨碰撞预警能力，解决了运载火箭钝化及卫星剩余推进剂排放的技术问题，已开展主动移除的关键技术研究工作。而作为航天大国，中国在国内空间法规制定方面仍有很大改进空间，缺乏针对空间碎片减缓标准，移除、监督、赔偿等具体规范措施。

第一，应加紧制定中国空间法。^[8]随着中国航天事业的不断繁荣，航天法的缺失无疑是阻碍中国进入航天强国的一大障碍。中国虽在1983年就加入《外空条约》、1988年加入《营救协定》《登记公约》和《责任公约》，但是国内空间立法很不完善，覆盖面小、法规数量少、没有形成完善的空间法律法规体系、存在众多立法空白，无法适应目前的航天技术发展需要。应紧密贴合工程实践，在技术发展的同时考虑法律体制的完善，随着空间操控、在轨服务、碎片移除等技术的快速发展，将会出现一系列空间安全问题，亟需相关法律的约束及保护。尽快制定符合中国特色的空间法，既是一项义不容辞的国家责任，也是从航天大国迈向航天强国的必由之路，可对发展中国航天事业起积极促进、保护作用，为空间军事科技发展铺平道路。

第二，善用国际公约为空间活动保驾护航。对于特定任务，如空间碎片主动移除，在技术发展的同时，若没有相应的国际法及国内法进行约束，应善于灵活应用现有的国际公约，有依据地选择空间可移除目标，并在复杂的国际空间环境中，有效保护自己的权益。空间目标选择上，除了已经确定的碎片或经国家委托移除的废弃飞行器以外，如已确定某航天器已经对空间环境造成威胁，可根据《责任公约》对其进行主动移除；而中国卫星在空间正常工作时如被其他国家飞行器以任何名义造成损害，可根据《登记公约》和《责任公约》责其发射国或卫星责任国进行赔偿，赔偿时间不超过1年。

第三，完善技术标准与中国国内相关政策。^[9]对于空间碎片主动移除任务，在遇到问题时求助于国际公约是不够的，在重视技术发展的同时，应尽早制定碎片减缓标准并实际应用于工程实践。在工程研制的基础上，应根据不同阶段特点制定相关政策制度，从源头规范流程，制定风险评估、许可登记、监测预警、应急机制以及赔偿处罚制度，保证试验前、试验中和试验后各个环节均有法可依。