自秦设郡县以来两千多年，县一直是中国社会行政区划中地方政府的基础，是中国基本的政治单元。当前，在县级政府层面的政治发展和体制改革探讨中，涉及三个既关联又存在明显语义差异的概念：县权、县政和县域治理。这三个概念的学术意义与当前县级管理改革的要求紧密相联，共同形成了中国县级政府从学术讨论到现实政府管理变革的内在逻辑，分析其逻辑演进过程对于认识和理解中国从基层到中央政府管理改革及其制度创新有启发作用。

一、县级管理的三个视角： 理由与主张

作为行政级别的县，是观察中国国家构建中整个体制运行和变迁最具代表性的分析单位，能够集中体现国家与社会的互动。县级管理伴随着社会主义市场经济和民主政治的推行，产生了管理变革的现实要求^[1]，特别是多年来政治变革滞后导致的经济社会发展不协调、不科学、不可持续的负面效应和社会断裂，集中投射、释放于社会运行层面，在县域范围内表现得尤为明显。各种错综复杂的社会矛盾在县级层面凸显出来，如城乡、区域和经济社会发展的失衡问题，三农问题，腐败问题以及各种突发性群体事件等。郑永年指出，中国许多县(市)级以下区域已经进入严重的无政府状态。这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府已无法完全履行其基本功能，如提供公共安全和服务、社会正义和公正等公共产品。^[2]因此，科学地改革县级管理体制，不断推进县级管理制度创新，及时化解各种社会矛盾，关系到整个国家与社会的和谐稳定发展。

(一)第一个视角：县权改革

县权主要是指县级党政权力的纵向控制，县权改革即是进行纵向县级党政权力的分配调整，其中用人与行事决策权尤为关键。现行的县级行事决策过程就弊端甚多：一是权力过分集中，不少主管领导集政策制定权、资源分配权、行政管理权和考核监管权于一身，搞“长官意志”“独断专行”；二是决策受部门利益影响较为严重，一些政府部门的决策表现出不同程度的部门利益倾向，同社会公共利益的要求不符；三是决策的监督和责任追究机制尚不到位，表现为决策、执行与监督既相互协调又相互制约的运行机制未真正建立和决策反馈纠偏机制还十分欠缺。在当前的政治体制中，县委书记和县长的政治授权主要来自于上级，以及与上级签订的各种各样的责任状及其规定的考核指标和一票否决的项目。2006年启动的地方党委领导班子配备改革已经给予县级权力结构较大调整，新领导体制运行的工作机制包括决策机制、执行机制和监督机制三个方面。关键环节是要求改变以书记办公会取代常委会的决策模式，重新建立地方党委集体决策模式，完善党委的权力运作基础，但新党委领导体制在决策层面上可能出现议而难决和常委分家两种不良倾向，导致权力结构运行低效率。

除县级党政领导下的纵向控制之外，县级还存在行政权的纵向分割，主要是将重要部门划归中央或者省直管，其结果是造成县级政府功能残缺，损害了县级党政主导本地经济和社会的行政能力，妨碍了其对地方事务的管理。在县级的权力结构当中，县委书记为党组织的负责人，行使执行权的是县长，行事监督一般由县委常委兼纪委书记来实施监督，但决策权、执行权和监督权实际上都可能被县委书记所掌控。因此，县权改革的核心就实质上演变成对县委书记的权力进行合理配置与调整，目标是分离决策权、执行权和监督权。

2010年11月由中央纪委、中央组织部印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》标志着在江苏省睢宁县、河北省成安县和四川省成都市武侯区开展的县权改革试点正式向全国推开。其要点是：县委及县委书记必须明确各自的职责和权限，并按照一套严格而透明的程序行使权力，重要事项必须决策公开，县委及县委书记必须接受多渠道的监督与问责等。然而这种县委书记限权改革试点也明显带有过渡性质，因为限制县委权力，就必然会触及现行政治架构中的党委、人大、政协和政府权力关系的重新界定与调整。期望县委权力公开透明，只有与人大、政协和政府改革进行有机衔接，实现协调同步地整体设计与配套改革才会产生预期好的效果，扩权强县也成为一种主张^[3]，但显然，目前的县权改革还未触及该核心领域。如果不能通盘考虑、统筹兼顾，其随后改革就容易被淹没、压制，其结果是县权改革仍然无法脱离现有政治体制的约束而处于被动的不稳定状态。

(二)第二个视角：县政改革

县政改革是以县域政权机构为主要对象的体制改革。县政问题第一次被提及出于徐勇提出的“县政、乡派、村治”的主张^[4]，当时县乡村治理体制改革的核心关注点在乡镇而不在县。乡镇政府所面临的问题其实是县政府问题，或者说是县政府问题在乡镇层面的体现^[5]，改革的关键应该变“乡镇改革”为“县政改革”^[6]1-2。县政改革既需要通过党政纵向间权力关系调整，提高县级管理的行政能力，又要通过横向间权力关系调整，协调县域政权内部结构的权力平衡，为县域内的发展创造和谐顺畅的条件。

县域政权改革的逻辑，是重新思考如何协调县域政权内部结构的平衡和推动县域社会的发展。这需要回到现有的法律框架下，强化县域政权各组成部分的法定功能，协调各部分的冲突，突出表现在县级党政结构运行中呈现出的党委高度集中化和人大、政协现实权力边缘化的差异，这造成了县级政权内部结构失衡。正如杨雪冬所言，在县域政治中存在一种悖论性的现象：一方面县级政权抱怨上级权力下放不足，干预过多；另一方面县级政权的领导者在县域范围内又有着高度集中的自由裁量权。^[7]

县域经济发展困境与压力为县政改革提供了内在动力和要求，因此，发展县域经济应当以积极推进县政改革为前提。当前的城市化、城镇化发展不可能一下子“化”掉广大的农村、农民，而发展县域经济、建设新农村与重建新型乡村生活方式等是比较现实的途径。虽然有学者认为，通过财政制度改革建立公共财政制度是解决县级问题的根本出路^[8]，但 “壮大县域经济”在县政改革的旗帜下已成为学者关注的题中之义。

县域权力运行的异化也使县政改革显得尤为迫切。^[9]多年来县级政权内部结构失衡运行的积弊导致了权力运行的异化，如各地普遍存在的“信访销帐”问题就是一个典型例子。所谓“信访销帐”，是指县或乡镇政府通过“做工作”“摆平”中央或省级信访部门，注销或者拒绝登记来自本地的群众来访。于建嵘对S县“信访销帐”的研究发现，作为县一级地方政府，“既看不到对本地人民负责，也看不到对中央政府负责，我们看到的是仅仅对某一个顶头上司效力”^[10]，该现象延伸出来的问题是，如何保证县政改革方向的合法性,或者说，县政改革要解决县级权力的来源问题而非单纯的管辖权力问题。

县政改革的探索性研究文献见于多个学者：吴国光从中国政治发展的角度探讨了如何从经济改革中的行政分权逐步走向政治权力的民主化，其思路是“县政中国”“县政民主”^[6]1-2；于建嵘和李连江把县政改革与发展作为中国政治发展的下一步和突破口^[11]；郑永年则从国家建设的角度强调了县政的核心地位以及县政改革的紧迫性，并指出县政改革不仅仅是为了解决当今中国所面临的问题，更是为了未来的国家建设^[2]。

(三)第三个视角：县域治理

从理论上讲，如果民众的不满长期得不到有效及时的消解，就会产生系统性社会危机这一非常严重的后果，社会情势的变迁使得县级成为一个关键性的节点。在一些县级政府层次存在非常明显的政府公司化倾向，在招商引资、矿产资源开发、城镇拆迁及征地过程中，权力和资本合谋所形成的权贵资本主义使县政职能和权力异化。徐勇通过对贵州瓮安事件、江西南康事件和湖北石首事件的研究，发现处于社会结构性变革中的政治体系各部分的“政治应力”不平衡，社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在那些“政治应力”最为脆弱的“接点”部位发生。^[12]换言之，涉及如何处置重大民生问题、社会不同利益群体统筹的县域治理话题开始成为县级政治关注的重要问题。

在当前社会转型和政府改革的语境下，县域治理是指要在县域的公共事务管理中，准确地定位政府、市场和民间组织的角色，协调好三者之间的关系，通过行政、财政体制改革和制度创新，积极培育市场和公民社会等治理主体的成长和发育，发挥各个治理主体在公共事务管理中的优势，不断提高县域公共事务治理的水平。^[13]通俗地讲，可以将县域治理理解为县级政权的治理模式，作为综合性、系统性的政治工程，提升县级政权及其治理能力需要把涉及方方面面的诸多问题放在县域政治社会的一个整体结构中去综合考虑，而不能单纯地局限于政权结构的内部权力重新配置与调整。其中的一个核心问题是要解决民众对县域治理的制度化参与和民众的利益表达，让民众通过制度化渠道更多地参与到地方性治理中，实现利益表达和利益诉求的满足与均衡。

目前，中国社会主义市场经济体制的建立和深刻变革已改变了社会各阶层的固有关系格局，社会利益主体也随着社会资源配置方式的改革而全面转变，传统的社会阶层结构发生了重大分化，形成了利益多元化社会阶层结构，具有独立利益意识的新的社会阶层存在着不同的决策参与要求和利益诉求，这也成为县域治理中一个不可忽视的内容。

二、县级管理改革的制度分析

制度主义的基本分析工具是路径与依赖交易成本思想。制度创新与变迁的动力首先来自于宏观环境的压力，这种压力推动了新的制度理念的产生，其要求是要按照社会环境变化对传统制度安排做出相应的修正和改变，即形成制度的创新。这是新制度主义路径依赖分析方法的基本含义。诺斯认为，制度变迁“一般是对构成制度框架的规则、准则和实施组合的边际调整”。^[14]县级管理改革所涉及的三个视角的制度创新实践，其目的是为了重新调整县级层次内部的组织关系和制度安排，实现合理规范政府履行社会管理职能的行为，重新定义政府与社会成员在新的制度框架中行为互动关系，并由此提升社会和谐程度，顺利实现制度目标及其社会整合效果。概括来讲，中国县级改革的进程是立足于制度合作方式、内容及实践途径变迁的实践过程，然而，这种制度创新和变迁离不开现实的社会环境与制度资源所能提供的条件。在制度的社会功能主义视角看来，只有当一种制度能够带来稳定收益，或者一种制度比另一种制度更能激发生产力或满足预期社会目标，那么创设这个制度才存在内在的动力，新制度主义将这种分析理解为交易成本的分析方法。换言之，有效的制度作用效率是制度起源的动力。显然，制度功效是从结果层面来规定制度起源，以制度作为行动规则从而减少交易中的机会主义行为，增加行动者的安全感，进而减少交易成本，增进社会管理的整体效益。县级改革的制度演进如图 1所示。

Figure 1">图 1

图 1 县级改革的三个分析视角

权力改革的中心环节是应对近年来发生的县级领导尤其是县委书记角色权力过于集中、政务不公开、缺乏有效监督的问题，县权改革的目标是加强对县一级，特别是对县委书记权力运行的制约和监督。《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》在全国范围推动县权改革的试点。县委权力公开透明运行的要求无疑是让县委书记自限权力，这只能取决于县委书记个人的施政理念、施政能力乃至个人性格和道德勇气。从以往制度创新成功的实践经验可知，如果改革能否推进主要与领导者本人有关，那么这项制度设计的成功概率就值得怀疑了。

(二)县级政权改革视角侧重于纵向与横向权力配置上的制度合作方式

县的重要地位、县域经济发展、县域政治生态以及中国政治发展和现代化的进程是学术领域县政改革话语生产的逻辑起点，并构成了当下“县政改革”的话语情境。县政改革的方向是建立向地方人民负责的责任政府，其关键是建立政府和人民之间的制度化关联，实现县域权力公共性、制衡性，形成有限政府。在民意表达机制的完善方面，应着眼于已有制度的操作性实践，浙江省温岭市治理改革中以地方和基层人大为平台尝试财政预算公开的探索，给县政改革以很大的启示，同时，县级人民代表大会人大代表直接选举的制度性安排为县政发展提供了制度合作的探索空间。^[15]81-85就目前政府权力运行的突出问题而言，县政改革要解决三个关键问题：一是如何从政府权力的组织结构上，真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构，实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标，这就意味着要在政府权力的组织架构上有比较大的结构性调整，并使其逐步走向法定化；二是如何有效地制约和约束部门利益，解决公共部门利益泛化的问题，克服政府部门与民争利妨碍公共政策制定中的公平、公正性；三是在行政体制改革中，建立权力制约机制。

(三)县域治理改革视角侧重于权力主体与社会权利主体协商治理的制度合作方式

在基层政治与社会的实践层面，以群体性事件和基层社会冲突为表征的县域治理危机，使县域治理成为社会关注的焦点和中国改革下一步的关键点。县域治理需要管理方具备相应的治理能力。从县级财政入手，根据公共服务的供给与需求来分析县级治理能力无疑是一个重要的方面。财政能力、服务能力和应急能力共同构成考察县级治理能力的框架。^[16]综合来看，不同视角改革话语的制度合作主义的不同特征如表 1所示。

表 1

表 1

表 1 县级改革三个视角的制度合作特点 类型 制度关健要素 制度合作主体关系 制度合作向度 制度合作组织框架 制度合作途径 制度合作运行机制 县权改革 权力结构 管治，纵向权力分配 单向度 科层体系 单一 固定、参与单一 县政改革 政权结构 管治，纵向与横向政权组织 单向度 科层体系 复合 固定、多方参与 县域治理 权力与权利 治理，权力主体与社会权利主体互动 多向度 科层-网络体系 复合 变动、多方参与

表 1 县级改革三个视角的制度合作特点

县级管理改革的这三个视角并非相互独立，从内容上看相互交叉重叠，从关联关系上看又存在着内在的演进性逻辑，但作为县级管理改革的三个关键词，其必然不能离开经济社会发展的宏观环境与县级政治经济的生态特征，同时，从县权、县政到县域治理的语义过渡也反映出中国整个社会结构性特征的变迁。在新的形势下，社会结构的特征由单一趋于多元，个体也从“单位人”走向了“社会人”，不同个体和社会组织的经济利益及社会权益诉求呈现多元复杂甚至矛盾冲突。因此，可以说基于这种社会结构特征变迁的县级管理改革的逻辑过程亦可形象地表述为，由单一性的“官治”走向多元化的“官民共治”，由单纯型管理走向复合型治理。县级管理改革的不同视角的演进逻辑，可以通过制度合作方式的分析思路得到较好的解释。

三、县级管理改革的制度合作主义演进

结合县域社会结构和组织形态要素具体分析县权、县政与县域治理的制度创新特征，研究其制度合作主义的机制，才能更为清晰地揭示县级管理的制度创新与制度适应的逻辑进程。应该说，这种制度创新和变迁离不开人们现实的社会环境与制度资源所能提供的条件。县级管理的不同视角所探讨的县级管理改革，需要放在制度-人-环境的政治社会结构中去协同考察，回答如何重构官民关系与再造政府社会管理格局的核心问题。

权力与政权的语义包括了处于决策位置者的行为与行为的角色期待两个方面的内容，这两个方面结合起来构成特定情境下的适当行为的确定，即指中国共产党的行为、政府的行为，也指其他具备决策与执行职能的部门行为，如人大、政协机构。权力与政权的某种改变或制度重建，处于一种权力结构内部的制度合作阶段，它可能是单向度的施政管理模式，也可能是权力主导下的满足基层群众意见反馈式的管理模式。无论是哪种情境管理模式，适当行为的确定不依赖于被管理的对象，是管理方内部相应规则或制度规定所确定的，通常具有科层体系特征的组织决策特点，收集的决策信息比较完备，决策目标也相应比较单一，每一次的决策与社会管理行为对应于一个特定的社会管理行动。权力或政权这种县级变革的核心，可以看作是县级党和政府的权力分配与政权行驶方式的制度安排，可以理解为上级这个外部制度创立者在县级的制度创新，它需要在县级自身所处的社会结构环境中做出相应的修正和改变以形成“制度变通”的形式，虽然原则性的制度规定不能改变，制度变通的内容还是有一些空间，这些空间的因素即构成地方行政特色。

治理的语义明显不同于权力与政权的语义，公共治理的语义将制度创新的社会结构环境从单向度的、科层体系的社会治理概念转换成为一种新的多方参与的社会管理概念。这种学术讨论在中国共产党第十七次代表大会提出以解决民生问题为重点的社会建设要求之后骤然增多，并围绕“党委领导，政府负责，社会协同，公民参与”的社会管理格局实现社会管理创新的改革思路进行了比较深入的探讨。县域公共治理开始出现一种新的要素，社会的不同利益诉求所代表的社会阶层或利益群体成为与社会管理方相伴随的复杂被管理对象，客观上要求社会管理方与被管理方破除既往单纯领导或权力主导式的社会管理方式，形成制度合作主义建构的创新社会管理模式。制度合作主体开始呈现出三个类型，即社会自治主体、党政组织为代表的公权力以及企业、个体工商户为代表的创造社会财富的主体。学术界也开始讨论变管治思维为共治思维的制度合作方式问题。^[17]这种情境下的适当行为的确定，已经不只是在管理方内部单独进行决定的事情，要求与其他社会被管理对象形成的社会参与方共同商定才能界定适当行为的内容与方式。在这种情境下适当行为的特征，通常表现为不确定参与方，有时是这种利益诉求的群体，有时是那种利益诉求的群体；不同期待目标互动影响，有时是参与方的目标达成要考虑管理方的意见，有时是管理方的目标要参考参与方的利益诉求，难以在开始就确定一个既定的目标期待；而且是多轮参与式的互动适应过程，管理方与被管理的社会参与方很难在一次互动(或冲突)中达成目标契合点，常常是多轮互动以形成共识；最后，通常也是扁平式的社会结构式互动方式，管理方的权力科层体系只是制度合作主义模式中的一方，虽然起着非常关键的作用，但没有社会参与方的合作，其目标实现在没有与被管理方达成一致的情境下通常也会寸步难行。

县级管理改革的制度合作主义演进过程出现的县权、县政与县域治理的三个分析视角或制度合作方式并非相互孤立，它们代表着三个既相互关联又相互区别的分析视角，通过权力结构、政权架构与社会权利主体之间的互动，构成多种途径与内容的制度合作方式，形成了中国县级政府从学术讨论到现实政府管理变革的历史逻辑，并共同构成县级政治社会架构的复合形态特征。这种逻辑的基础是制度创新的路径依赖特征与达成社会和谐的交易成本的控制，正是在这个意义上，县作为一个分析单位对认识和理解中国政治具有启发作用。

四、县级管理改革的制度合作 实践探索

首先是浙江模式，即财政省直管县、人事管理的半省管县模式：财政省管县的要义在于还权于县，核心是藏富于民。财政省管县意味着县的发展享有相对独立的财权，而不依附于地级市，从而有效降低了市剥夺县的发展资源和发展权利的可能性，激发了县域发展经济的动力。人事管理的半省管县模式指的是县委书记和县长由省委管理，其他县级领导班子成员由市委管理。这种人事管理权限下沉到县级党政首长的制度安排，主要目的是从权力结构上调动和激发县的积极性。可以发现，所谓浙江模式的制度合作方式集中于权力的纵向结构的分配方面，具有扩权强县的制度功能，是通过下放管理权限等途径去扩大县级政权的管理和发展自主权的行政举措。扩权强县的改革与省直管县并没有必然关联，其制度变迁路径是导向县域自治。

其次是海南模式，即简政放权、财政行政省直管县模式，也是县级管理改革的一种思路，核心是以省直管市县为典型特征的“小政府、大社会”体制。从县级政权的角度来看，省直管县的具体体现是县级政权管理主体、管理层次和管理程序的变化，核心是期望理顺政府与企业、政府与社会、政府与市场等关系，试图形成政府与其他公共治理主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构。但是，省直管县并不必然导致扩大县级自主权，也可能会伴随收权。省直管县体制就是省级政权直接领导县级政权的体制。完整意义上的省直管县体制，是一种涵盖所有省级政权党政群组织机构直接对县级政权党政群组织机构的体制。海南模式所体现的制度合作方式已经集中于作为管理方与社会其他参与方的合作方面，更多体现了社会公共治理发展方面的要求。

再次，更为一般的县级改革思路是强县扩权。^[18]在现行行政体制下，县域经济发展的自主权与活力受到不同程度的压抑，县级政府与上级政府间事权与财权的分配出现了事权不断下沉，财权不断上移的格局。县级政府不仅承担了指导和推动县域内经济社会发展的重大任务，而且承接了从上级政府下放的地方公共服务责任，因而现行体制下的大多数县级政府都缺乏全面履行公共服务职能的财力和能力，农村公共供给的短缺拉大了城乡发展的差距，激发了农村社会的矛盾，造成了县域治理的困境。^[19]为了突破县域治理的困境，国家在县域治理方面进行了强县扩权实践探索^[20]，它比较接近省直接管县的财政管理体制改革思路，重点是提高县政的治理能力。事实上，强县扩权并不能有效克服县域治理危机，因为这个制度的出发点不是着眼于县的治理，而是为了强化县的经济和财政功能。

最后，建立新的领导人激励机制。如提高县级一把手的级别及基层干部轮训措施，期望通过有力的领导人激励来实现县域治理的能力提升。国家从2008年来基本上将整个县级重要岗位的主要领导“全覆盖”地纳入中央的直训体系之中。^[15]81-85提高县域一把手的级别以及大规模的培训，短期内可以达到维持一个更稳定的政治结构和更有效的行政集团的目的，但县政的信任危机和治理危机，以及县域客观环境的变化与新的社会管理需求，不是提高县“一把手”的级别和领导的素质就能解决的。

县级管理改革实践中的一系列转变带来了政府与公众关系模式的深刻变化，迫切要求转变社会管理方式，创新社会管理制度，实现从简单的行政管理转为更加复杂的社会治理模式。通过县级管理改革来提升县级政府的治理能力受到社会各界关注，并有可能成为改革深化的新的战略选择。^[21]上述各地的实践探索提供了县级管理改革的有益经验，但值得注意的问题也十分明显：一是县级管理改革必须有政治体制层面改革的配合，光靠财政权或行政体制改革难以解决县域经济社会统筹发展的根本问题。二是县级管理改革仍然需要合理进行决策、执行、监督权力结构的配置以及政府公权力的运行方式的界定。三是县级管理改革需要探索使县权改革领域的领导人激励、强县扩权措施以及实行县域治理“多中心”治理格局不同路径有效整合，形成县级管理改革的新模式，形成权力体系的科学建构。四是县级管理制度创新可以探索县权、县政与县域治理三者在制度合作方式上的协同构建，形成县级管理变革的制度合作复合形态，核心环节是权力结构和政权架构的整体设计，这是县级管理改革有序发展的基本保证。

县权、县政与县域治理三者如何有效地实现制度合作上的协同，需要在理论与实践考察的基础上进行分析研究，从政治文明发展的总方向与政府倡导的行政管理理念、社会治理的格局出发，可以尝试性提出基本的解决方案或发展思路。

第一，加强顶层设计。县域治理改革中具体制度设计和政策安排的效能发挥更“有赖于改革政策目标的清晰性和连续性”^[22]。中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线，成为这些改革思路强有力的推动者。中央应明确支持县域治理改革实验的态度和决心，弱化地方改革的敏感性，扩大地方精英改革创新的空间，从而增强地方进行制度创新的共识和胆识以及将改革成果制度化的动力和能力。县域治理改革的顶层设计是力求制订县域治理改革的目标和改革推进的路线图，从宏观上予以引导、规范和调控，使地方精英清楚县政改革的目标、前景和方向，从而推动县域官员扭转不求有功、但求无过的矛盾心理，增强县政改革的坚定性。

第二，激发社会活力，大力实施县域社会治理创新。加强县域社会治理创新，目标是完善有效的权益保护机制，促进政府与社会互动的进程，增强民众进行利益表达的效能。这同时要求，县政核心的主要领导人的“限权”进程要有所推进，特别是“一把手”集权在得到改变。一些地方探索县市 “一把手”的限权改革提供了值得观察的例子。可优先予以重视的两个参与对象，一是培育和发展非政府组织，通过转变观念、规范管理、加强合作，增强基层社会组织的自主性，充分发挥其凝聚城乡居民有效参与社会管理的协同作用和公共服务的职能。同时，县域政府应加强对社会组织的规范、引导、联络和服务，以保证其健康有序发展。二是基层社会自治组织的完善与发展。社会基层自治组织是社会治理创新的有效参与者，只有社会基层自治组织通过正常的途径表达自我诉求并得到有效快速的回应，才能发挥改革的助推器和安全阀的作用，形成社会治理的不会枯竭的活力源泉。

第三，有效推进以县权为核心的政府权力与民间社会治理的智慧的互动发展。抛却传统思路中的县级权力思维，重建县域政府权力与市场及不同社会主体的相互关系，才能更好地在县域政府管理的大社会格局中建立全新的社会治理互动模式。现在的县级政府官员具有政治改革的要求和冲动，县域社会治理改革不断有基层自主启动重大政治改革举措，这与中央政府及中国共产党的长远社会发展战略相吻合，是一个从基层探索的自我发展的政治进化旅程。其原因在于，基层政府官员更能直接感受来自基层社会和公众的利益诉求与改革主张。总的来看，政府过程的程序化和公共参与性都有明显进步，制度化程度在提升，行政效率在提升，民众的问责性在提升。

五、结论

在县级政府管理探讨中出现的县权、县政与县域治理概念，代表着在特定改革思路下相应的县级改革的制度设计重点。从制度合作的视角分析，县权、县政与县域治理的县级管理改革分析通过权力结构、政权架构以及权力主体与社会权利主体之间的公共治理的发展互动，构成县级管理的多种途径与内容的制度合作方式，它们共同形成了中国县级政府从学术讨论到现实政府管理变革的历史逻辑。这种逻辑的基础是制度创新的路径依赖特征，正是在这个意义上，县作为一个分析单位对认识和理解中国政治具有启发作用。

制度合作的行政模式的关键是集合不同利益方的共同关注点，从权力体系的内部调整逐步走向权力体系与社会之间的互动，通过政府与市场合作、政府向社会分权的方式来解决区域性公共事务，以期望在县域内建立政府与市场、社会之间良性互动、功能互补的协同管理模式，力图在公共治理框架中，实现政治制度、市场制度、社会制度之间的协调发展。

县级管理改革的制度合作的必要性来源于社会形态与组织程度的发展，但县级制度合作主义的可行性则依赖于政治改革的大环境，特别是上级权力的放行及其在县级层次的合理配置。中央政府逐渐下放权力，减少对人们日常生活的干预，这为社会的制度合作的诞生开辟了广阔的空间。县级管理改革讨论中存在的县权、县政与县域治理三个分析视角之间存在密切的关联，是在不同范围内的利益行动者的利益一致性达成程度。改革开放以来的经验证明，上级给下级放权，高层级政府给基层政府放权，政府对市场和社会放权，并将其纳入制度化、法治化轨道，才能真正激发基层广大干部群众和市场主体的干事创业的激情和动力，有效促进经济社会的良性发展。