从中国知网数据库的文献来看，2000年到2013年 5月，以非营利组织(Non-Profit Organization，NPO)为研究内容的全国硕博论文的数量从6篇增长到1 579篇，关于非营利组织的研究内容日渐丰富。^①政府与社会公益组织关系的研究，是非营利组织研究的重要组成部分。

国外学者对于政府与社会组织关系这一领域的研究较为成熟，进行了多方面、多角度、多层次的研究。国外关于“政社关系”变革的转折点是20世纪60年代社会福利制度改革，西方政府逐步退出对经济的微观干预，将大量公共物品供给交由社会组织来完成。如英国撒切尔夫人担任首相时期，卫生部门开始向非营利组织购买医疗服务等。国外学者在这一领域的研究主要包括两个方面： (一)政府职能转变角度的研究

西方福利国家弊端的显现，使政府职能的定位问题再一次引起了学术界的争论。对政府职能的界定随着人们对政府认识的加深而不断变化调整，集中表现在西方新公共管理运动和新公共服务理论中。奥斯本和盖布勒提出“企业家政府”的观点，认为政府职能是“掌舵”而非“划桨”。^[1]珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中指出政府的职能是“服务”而不是“掌舵”，政府服务于公民而不是服务于顾客。^[2]彼得斯提出了政府治理未来发展的四种模式：一是市场式政府，强调政府管理的市场化；二是参与式政府，即对政府管理有更多的参与；三是弹性化政府，即认为政府需要更多的灵活性；四是解制型政府，即提出减少政府内部规则。^[3]这些研究都是从政府职能转变的角度论述政府有效治理的方式，进而构建政府与其他社会主体的合理关系。

(二)构建政府与社会公益组织合作关系角度的研究

萨瓦斯认为，社会组织在政府构建新型关系中，最重要的是建立伙伴型的合作关系，这便于供给事务的开展和公共服务的提供，并指出提供公共服务时要改变单一供给模式，接纳不同社会主体的参与。^[4]萨拉蒙主张政府构建合作模式时逐步变直接管理为间接管理或者委托第三方，他认为大多数公共服务应由相关的社会组织来提供。^[5]奥斯特罗姆等人针对美国地方治理的实证研究总结出公共服务的提供方式是多种多样的，既可以是政府单方面提供的方式，也可以是交由不同的社会组织或者允许私营企业参与其中的方式等。^[6]

在如何实现政府与社会公益组织的合作关系上，不同学者提出了自己的观点。日本学者山内直人认为，非营利组织在公共服务供给方面扮演着重要角色，然而在公共服务供给实践中面临着众多挑战，这些挑战源于当地政府的财政状况、政府管理能力、官员积极性等，非营利组织作用的发挥需要政府部门不断自我完善。^[7]西蒙则认为，政府部门应为社会组织的发展构建一个平等的框架，同时在公共服务中引入竞争，以社会组织之间的竞争来维持社会组织与政府之间的合作稳定。^[8]

综上所述，国外学者从政府职能转变和构建政社合作关系的角度，分析了政府、市场、社会组织在公共管理领域的地位和作用，主张政府部门与社会组织应构建合作关系。

改革开放以来，市场化的快速发展带来社会主体之间关系的变化。社会公益组织也因公众的多元化需求而蓬勃发展起来。与此相联系，相当多的中国学者开始投入社会公益组织领域的研究。其中关于政府与社会公益组织的关系，不同的学者提出了不同的类型理论。王名指出，政治精英主导的威权诱导型的公民社会发展道路和知识精英主导的民主倡导型的公民社会发展道路、经济精英主导的财富推进型的公民社会发展道路，是未来政府与社会组织发展的趋势，社会组织在实践中的发展已经成为不可逆转之势。^[9]许婷在《法团主义：政府与社会组织的关系模式选择》中指出，法团主义是一种理想的政府与社会关系模式的选择。^[10]康晓光和韩恒用“行政吸纳社会”来概括当前中国大陆的国家与社会关系，其理论体系建构在“分类控制”的体系基础上。^[11]

事实上，政府与社会公益组织的互动已经成为实践的特点和要求。在实现政府与社会公益组织良性关系的方式上，中国国内的学者们纷纷“出谋划策”。这些建议方式，主要有两个方面：一是以政府购买公共服务为主的政府职能转变，二是以推广公益组织孵化器方式发展公益组织。

1.以政府购买公共服务为代表的政府职能转变

政府积极寻求自身职能转变，推进社会组织的发展，目前最具代表性和热门性的转变方式就是政府向社会组织购买服务。政府购买公共服务当前在理论上还没有完全清晰，但它已经成为学界和实务界经常使用的话语之一，正越来越多地成为地方政府创新行政管理、探索公共服务提供方式的实践行为。^[12]《社会与公益》杂志推出“政府购买公共服务认知度调查问卷”，对50多家公益组织政府购买的现状以及所遇到的问题进行了调查，在回答“您是否赞成政府向社会组织购买公共服务？”这一问题时，100%的公益组织选择了赞成^[13]，这表现了政府购买公共服务方式具有现实基础。

在界定政府购买的内涵时，赵立波认为，政府购买公共服务是指政府为了履行服务公众的职责，通过政府财政向各类社会服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。^[14]洪艳提出，政府购买公共服务的核心意义是公共服务提供的契约化，政府与社会组织之间构成平等、独立的契约双方。^[15]也有学者认为政府所购买的是一种无形的社会公共服务，与货物和工程等实体产品的采购相比，政府购买公共服务体现出非实物性、非生产性、不可储存性、不可贸易性和即时性等特征。^[16]可见，政府购买公共服务，是政府与社会组织契约化的合作的具体方式和体现。

政府购买公共服务的模式分类的标准在学界比较一致，即以独立性和竞争性为维度进行划分。萨拉蒙将政府购买公共服务分为四种模式：独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、依赖关系非竞争性购买模式和依赖关系竞争性购买模式，他同时指出，在中国实践较少见到依赖关系竞争性购买模式。^[17]19-23蔡礼强将其划分成五种模式：政府直接提供的公办公营模式、政府间接提供的公办民营模式、政府间接提供的合同购买模式、政府间接提供的民办公助模式和社会自发提供的民办民营模式。^[18]苏明等认为公共服务购买在购买关系上存在独立性与非独立性两种，在流程上有竞争性与非竞争性购买两种。^[19]9-17政府购买公共服务的方式归纳起来主要有合同承包、凭单、政府补助和公私合作等。

政府购买公共服务在实践中存在一定的风险和问题。萨拉蒙指出了六个方面的问题：购买行为“内部化”，社会组织成为政府部门的延伸；购买标准不够清晰；政府责任较为模糊；社会组织缺乏足够的谈判能力，购买成为单向度合作行为；购买程序规范程度较低，合作过程随意性较大；服务评价和监督体系缺失，服务成本难以控制；缺乏公众信任，购买过程形成额外成本。^[17]27-31苏明等则指出缺乏法律制度保障、公共服务购买的资金规模小、资金信息和监管机制不明确、购买主体关系非独立和非平等、非营利组织缺乏政府的政策支持等问题。^[19]9-17针对以上问题，学者们提出了相应的对策。例如：探索政府购买公共服务模式，必须解决好以下三方面的问题，即政府的角色与定位、民间服务机构的培育和运营以及政府与民间服务机构的关系问题。^[20]周俊认为，政府应尽快出台法律法规或规范性文件对其进行规制，同时发展政府购买公共服务所需的组织和社会环境。^[21]

2.以孵化器建设为代表的社会组织发展模式

公益组织孵化器的概念最早由中山大学公民与社会发展研究中心提出，即2005年提出的“NPO孵化器”概念。目前关于公益组织孵化器的研究成果较少，尚未形成一定的理论体系。

从内涵上看，吴津和毛力熊认为，公益组织孵化器就是在支持型组织理论指导下，根据中国公益组织发展的状况和特点，通过借鉴企业孵化器的发展模式，联合政府和民间组织的力量，有针对性地为刚刚起步及处于转型过程的公益组织提供各项支持和帮助，如适当的场地，通讯、网络与办公等方面的共享设施，系统的培训和咨询，政策、法律和社会推广等，从而降低公益组织的创业风险和创业成本，提高公益组织的成活率和成功率。^[22]47-52孙燕的观点与此概念相似，她认为社会组织孵化器是借用企业孵化器的理念而建立，旨在为初创期的中小社会组织提供服务场所、寻求资金项目等全方位的支持，一般有专业团队运营。其基本运作模式为“政府支持、专业团队管理、政府和公众监督、民间组织受益”。^[23]48

公益组织孵化器的出现无疑提高了公益组织的自身能力，更进一步改善了政府与公益组织的关系。关于孵化器的功能作用，一些学者介绍了国外公益组织孵化器功能发挥的情况，如孙燕介绍了“日本NPO支援中心模式”和“美国基金会孵化器模式”的功能^[23]48-49。吴津和毛力熊则认为，公益组织本质是一种特殊的公益组织，具有理念塑造作用、核心载体作用、能力提升作用和引导协调作用。^[22]47-50

此外，学者们还分析介绍了各地公益组织孵化器的发展情况。孙燕介绍了上海的非营利组织发展中心(Non-Profit Incubator,NPI)、北京的社会组织孵化中心、深圳的社会组织孵化实验基地、四川的BOT(Build-Operate-Transfer)孵化器模式以及江苏省的政府与NGO(Non-Governmental Organization)联营模式。^[23]49-51张林菁介绍了北京C区社会组织培育基地的情况。^[24]王晓旦介绍了苏州沧浪公益组织孵化园的情况。^[25]针对中国孵化器目前存在的问题，学者们提出了自己的建议。吴津和毛力熊提出建立完整的公益组织发展生态系统、尽快建立公益事业产业链、加强孵化器自身能力建设和具有稳定有力的政策支持等方面的建议。^[22]47-52田克迪提出了“完善公益组织孵化器的内外监管机制”“构建政府与公益组织孵化器之间的可持续沟通机制”等促进公益组织孵化器发展的对策。^[26]

综上所述，国外学者的研究内容与国内学者的研究内容是相互联系、相互影响的，两方面的研究对探讨政府与公益组织的关系都具有理论和现实的意义。

二、社会公益组织的基本分类及政府支持方式

从不同的理论视角，可以对社会公益组织进行不同的定义。有鉴于当前中国社会公益组织的现实境况，笔者将社会公益组织分为法律上经过注册的社会公益组织和未经过注册的“草根”社会公益组织两类。

其中，法律上经过注册的社会公益组织指的是，依法在各级民政部门登记注册的，并且经其业务主管单位审查同意的，具有法人资格的，从事非营利公益事业的社会组织。

未经过注册的“草根”社会公益组织，是指没有在民政部门登记注册的，或没有业务主管部门却同样从事着非营利公益事业的组织。这种草根公益组织，不受法律制度的约束和规范，却仍然从事着如捐款、义卖等活动，其并不受法律保护，在公民权利意识逐渐觉醒的今天，这种类型的公益组织正发展成为巨大的社会力量。需要说明的是民办非企业单位和基金会不属于文章所讨论的社会公益组织概念界定类型。

《2010年中国公益事业发展研究报告》指出，公益事业的运行有赖于公益资源、渠道、公益组织、受益人群和公益文化五种要素的相互作用。^[27]此外，有关公益事业的制度法规对公益事业的发展也起着非常重要的作用。

事实上，制度法规可以影响公益资源、渠道、公益组织、受益人群这四个因素，并可与公益文化间接地互为影响。一般而言，制度法规的载体是政府。要探明政府与公益组织之间的互动关系，首先要分析政府在公益资源和渠道两个方面是如何发挥作用的。

(一)政府可提供的公益资源

公益资源是指公益组织所需要的资金、物资与人力。笔者认为，政府可以分情况地提供资金、物资与人力资源培训。为了更好地使得公益组织发挥正能量、良性运转，政府有必要对其进行适当的帮助和控制。政府可以在公益组织运行情况不佳的时候给予适当的资金援助，给予其最低限度的办公场所或是活动场地，政府还可以鼓励更多的人参与公益事业，并可以在学校等教育机构宣传公益精神等。

以上海浦东NPI孵化器项目为例，该项目自2007 年 4 月开始运营，为初创期的社会组织提供关键性的支持，包括办公场地、办公设备、能力建设、小额补贴、注册协助等。该项目以“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织受益”的模式运作，已经成功孵化了“多背一公斤”、神经肌肉疾病协会、上海屋里厢社区服务中心等多家公益组织。公益组织在申请了“公益组织孵化器”项目之后，NPI 评审小组首先对其与本项目的契合度进行评估，对符合要求的机构安排电话访谈和面谈，对使命及战略规划、执行团队、项目、管理、筹资与合作及信息披露等方面进行深入了解。之后，评审小组还将参与申请机构的项目活动，观察活动过程，对项目的针对性、创新性和可持续性等方面进行评估。最终，NPI 评审小组将和理事会共同审核并确定入壳机构。^[24]这种系统化的公益孵化器方式值得推广，但是必须要做到因地制宜。

(二)政府可提供的渠道

除公益资源外，政府还可提供公益事业的信息流与资金流等。例如:中央电视台2013年“为你而战”综艺节目，通过嘉宾竞猜问题，向他们了解的公益组织募集捐款。在国外，匈牙利、斯洛伐克、立陶宛和罗马尼亚等国已建立了“税款指定”法，允许纳税人指明将其特定年度内应缴的小部分税款，捐献给由他们指定的非营利组织。^[28]此外，政府如果能够与草根公益组织共同开展社区公共服务，将会使政府职能的盲区得到社会组织动力的补充。政治权力的实现需要得到政治义务的集中，而权利和义务的对等又要求政治权利的实现和满足，因此，下放的权力与权利的被满足是可以在相应的渠道中完成的。如果政府可以购买某些公共服务并使权利人得到获得权力的满足，这样的交换过程是可以获得政治发展的良性互动的。政府购买公共服务时也会遇到公益组织缺乏谈判能力、政府购买标准不清晰等问题，这说明在政府向社会公益组织提供渠道的过程中仍然存在进一步开展系统性规划的空间，为公益组织开拓发展领域的良好方向。

三、政府与社会公益组织互动关系产生的因素

笔者于2013年4月份到J协会调研，恰逢J志愿者协会(以下简称“协会”)刚搬入S市文博城的新办公室(由S市烟草局捐赠)。该协会于2013年初在当地民政局注册，业务主管部门为 S市文明委。J 协会的志愿者们通过6年的坚持努力终于得到了名正言顺的法人资格。2013年3月13日，当地宣传部长身着J协会的红马甲参与协会活动，对草根公益组织予以鼓励。

S市J志愿者协会在河南团省委统战联络部备案，并加入河南省优秀青年自组织联盟，是S市一个义务从事社会公益事业的组织，由1 400余名社会各界人士组成：包括工人、农民、教师、国家公务员、自由职业者等。该协会核心理念是 “帮助别人，快乐自己”。协会建立3个qq群以方便联系会员，并在报名表中询问入会志愿者可提供志愿服务的时段，还拥有自己独立的门户网站用以传播协会文化。

笔者通过调研，认为S市J协会是一个典型的从草根公益组织发展成为注册类公益组织的社会组织类型。现有的文献研究多指出草根公益组织的发展困境，如记者王昕于《草根公益组织的尴尬处境》中提到西安公益联盟，因为没有合法“身份”，他们只能被称为“草根”。^[29]这种无合法身份与草根的因果关系是无法成立的。因为，“草根”不是一个贬义词，它的意义不是渺小的、无力对抗政府政策的，而是根植于社会的，社会自己发生出来的。随着西安公益联盟于2012年在西安省民政厅正式注册为“陕西零贰玖公益服务中心”，其合法性地位得到确立，成为一个民办非企业纯公益组织，但其内部财政、人力资源等问题仍然存在。草根公益组织不是随着取得合法性地位得到政府的认可就再也不产生尴尬问题了；反之，尴尬处境的解决也并不是仅靠合法地位而使自身的建设更加强大的。

据理事长介绍，S市J协会自2007年成立以来，也面临着与西安公益联盟同样的问题，协会在成立之初被误认为是非法集会的场所；接受企业捐赠时，企业希望通过这类活动提高自己的社会效应，但这与协会的理念不符；协会成员AA制捐钱献爱心，献到自己没钱；成立6年之后才在民政局注册等。笔者认为，这些问题都是草根公益组织遇到的共同问题，即发展问题，把取得合法性地位看作是草根公益组织发展的终极目标是不全面的，它仅仅是公益组织的一个分类标准。作为公益组织本身而言，如何更好地加强自身的管理能力建设，如何使政府提供的支持更有效地利用，如何更好地使得自身保持持久的生命力才是其需要考虑的大问题。

(一)政府视角下互动关系的原因

政府和公益组织作为两个独立的组织整体，虽然组织职能边界相对独立，各有其特定的内涵和侧重，但也存在着一个明显的交集，即它们都是代表公共利益的组织，而利益代表着需求，利益关系在政治关系中是政治权力和政治权利关系的基础。交集的存在引出了政府职能边界的模糊性的问题，交集的内容反应了政府与公益组织的互动渠道，交集的大小则反映了政府角色定位模糊性的问题。

1.政府职能边界的模糊性

政府职能的明确以划分权责边界为基础，只有明确权责边界，才能理顺主体和客体之间的关系。模糊也证明了存在着的可能性，圣-埃克苏佩里飞行看到沙漠时，因它巨大的未知感觉到了无限的可能，写出了著名哲学论著《要塞》。由于政府的主要任务是如何治理好国家，它必须是有限的、不太大的，从而使它的边界不断地让渡给社会组织。

从组织特点来看，政府组织与公益组织功能导向相同。政府具有权威性和强制性，是惟一合法使用暴力机器的组织，代表了公共权力；公益组织具有非政府性、非营利性、自愿性的特点，它忠实于公益性，不谋私利。因此，政府应履行宏观职能从上而下地提供公共产品，而公益组织应发挥微观职能的作用，可提供具有有限非竞争性和有限非排他性的产品，如社区服务、公益事业、志愿服务等。S市J协会于2013年S市国际黄河旅游节期间，响应“明理诚信，善做善成”的S市精神，服务在S市高铁南站、黄河湿地公园全国山地车赛现场等地，为到会旅客免费提供绿豆水。这些微观的工作显然是无法由政府完成的，但是政府可以为公益组织提供基本的公共物品，这就是政府用其职能边界的模糊性为公益组织发展提供的空间。

政府的行为应在宪法和法律的框架内进行，职能限于维护国家主权、社会秩序等有限领域。而政府所发挥作用的同时也有需要，也存在自身的利益。一方面，任何利益都有着得到实现的内在要求；另一方面，任何利益又只有在社会联系中，通过一定的社会途径才能得以实现。利益的这种实现要求的主体性和实现途径的社会性，是利益的基本矛盾，它构成了利益的二重性，构成了社会利益关系。换言之，从权利的角度来看，宪法保障了公民的基本权利，政府的公益性就是公民的普遍支持，它只有通过社会认可才能形成自身的合法性，因此，这种只能通过社会认可途径的惟一性，决定了政府要考虑社会成员权利的要求，它的职能边界是受到政治权利关系的制约的。这种制约性决定了只有政府感知到公民的公共需求无法通过社会组织满足时，政府才会发挥公共管理职能的宏观调控。

综上所述，政府职能边界模糊性正是政府与公益组织互动关系存在的原因之一。

2.政府角色定位的模糊性

全能型政府的特点是政府对社会的管制。政府包揽一切，既“掌舵”还“划桨”，而其他组织和个人从事“坐船”事业，这就导致了政府管理和社会发展的效率低下。德鲁克在《不连续的时代》中指出：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”^[30] 2013年全国两会政府工作报告中提出建设“服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”。^[31]这种政府的角色定位要求理顺政府与社会组织的关系，在公益组织角度体现在两个方面：一是政府是宏观政策的制定者，而不是微观事务的参与者。政府制定有关公益组织的法律制度，规范公益组织的运营，不干预、不参与社会组织的发展。二是政府通过政策和资金引导公益组织的发展，并监管公益组织的良性运作。

政府的角色定位决定着政府与公益组织交集的大小，角色定位宏观但不具体，这成为政府与公益组织互动的又一原因。

(二)公益组织视角下互动关系的原因

公益组织具有一般组织的特点，是意图寻求具体目标并且结构形式化程度较高的社会结构集合体。公益组织的目标或意图与政府具有一致性，其存在和发展具有多样性，这些特点是政府与公益组织互动的直接原因。

1.公益组织的目标与政府具有一致性

公益组织的出现和存在具有两个显著的特征：一是，公益组织是意图寻求达到公益目标的集合体。参与者因公益目标而被协调起来，公益目标是明确的，为各种活动提供了明确的方向。二是，公益组织是形式化程度较高的集合体。组织参与者的协作是“有意识的”和“审慎的”，人与人之间的关系结构是清晰的。^[32]

政府与公益组织的活动出现在同一个领域，并具有相似的活动内容时，人们发现政府与公益组织的目标具有一致性。如2013年4月21日晚7点，S市J协会在S市商业广场举行为雅安地震的烛光祈福活动，这次活动得到了S市市委市政府的大力支持，市委宣传部部长、副部长，业务主管部门文明委主任，市委宣传部副部长，市区委副区长分别发短信、微博等声援这次活动，市文明办副主任到现场参加，共献爱心。

目标的一致性，成为政府与公益组织互动的现实基础。从公益组织的角度看，在帕森斯的AGIL(Adaptation、Goal Attainment、Integration、Latent Pattern Maintenance)模型中所提出的组织的适应、目标达成、整合和维模四个维度中^[33]，公益组织实践中在每个维度上都与政府行为存在一致性。

2.公益组织必须适应环境的要求

随着政治民主化进程的推进，社会力量不断发展和壮大，公民和社会组织的利益需求日益增长且多元。公益组织正是在这样的背景下发展起来。S市J协会的曲折发展，一方面表明社会公益组织经历时间磨砺后，自身需要更加明确的表达，另一方面也证明了权变理论的假设，即最佳的组织方式有赖于对组织环境的适应。政府作为环境中的子系统，公益组织与其互动成为必然选择。由于组织间的互动是一个开放的理性系统模型，公益组织的发展不仅要有自身的组织行动，而且要包括种群生态学、资源依附和制度文化规范的边界。从共处一个环境的角度来看，政府和公益组织都有不同的外部需求，因此，要对其所面临的环境类型分类，同时也要将各自的结构分化。可见，这种适应环境的要求所导致的组织结构分化造成了政府与公益组织的互动。

四、结语

如何处理好政府与社会公益组织的互动关系，是当前中国社会治理研究领域的一大热点难点问题。通过这次研究，文章分别从政府和社会公益组织两种视角探讨了政府与社会公益组织互动关系的原因。从政府角度而言，两者互动的原因在于政府职能边界和角色定位的模糊性；从社会公益组织的角度来说，两者互动的原因在于社会公益组织与政府的目标具有一致性，以及此类组织对环境适应性的追求。可以认为，在社会治理创新日益成为时代主题的今天，文章对政府与社会公益组织互动关系原因的探析，有助于中国社会治理研究的进一步推进。