近年来，因航班延误引发的投诉居航空服务投诉之首。^[1]欧盟在解决航班延误责任问题上，对旅客权利的保障程度堪称“世界之最”，以致航空公司与旅客间的冲突较少。中国较高的延误率不容乐观，并且航班延误后续服务不到位，航空公司以霸王条款给予较低赔偿，由此引发的机场暴力事件层出不穷。为破解中国航班延误纠纷的“魔障”，笔者从欧盟立法和国际公约的视角，探析欧盟立法对于中国完善航班延误责任制度的借鉴意义。

一、航班延误的界定、性质与分类 (一)界定

航班延误概念的界定既涉及各方利益的博弈，也涉及专业技术的把握，并随着个案的不同而调整，因此，以一个简短精准的表述来概括近乎不可能，纵观各国立法，几乎都未明确界定。^[2]47学界对此争论不休，有约定时间说、合理期望说等，目前主流观点采用后者，即按照《蒙特利尔公约》草案第19条第2款的规定，航班延误是指综合所有有关情况，在可向一个勤勉的承运人合理期望的时间内，未将旅客或行李、货物运到目的地或在目的地交付。^[2]84

航班延误界定的合理期望说具有一定的正当性，其理由在于：一方面，这是基于理性衡量的相对性标准，只要承运人尽到“应有谨慎”(due diligence)义务，那么等待就是社会成员应当自我承担的风险；^[3]另一方面，航班延误的法律基础是运输合同，机票上标注的时间只是预期的时间，因而合同约定的时间并不确定，若只囿于一般合同法层面来解释将造成对承运人的不公平。^[4]60—61《合同法》第290条规定，承运人应在约定或合理期间内将旅客运输到约定地点，可知中国立法兼采约定时间说与合理期望说。

(二)性质和分类

合同法意义上的履行迟延是指债务人在履行期限到来时未能按期履行义务，其狭义上的构成要件包括具有有效成立的合同，债务履行期内或履行期后债务能够履行，履行期届至而债务人未履行，债务人没有正当理由。而从广义上理解，履行延迟分为可免责和不可免责两类。^[5]依据《合同法》关于迟延运输的规定可知，航班延误即迟延运输，指承运人因主观或客观原因，一时无法履行合同运输义务，只有待障碍消除后方能继续履行。因此，航班延误是广义的履行迟延，对于无正当理由的航班延误，承运人须承担违约责任中的履行迟延责任。

认定延误与认定延误责任是两个层次的问题，延误赔偿也不能等同于延误责任。^[6]168认清这些问题的前提是对延误进行合理分类。《民用航空旅客行李运输规则》(以下简称《规则》)以延误是否可归因于承运人自身原因为标准，分为非承运人原因的延误和承运人自身原因的延误。前者因天气原因、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等承运人无法控制的原因而产生，承运人不存在主观过错，即合理延误；后者由机务维护、航班调配、商务、机组等承运人可以控制的原因而产生，承运人存在一定程度主观过错，即不合理延误。对此，学界普遍认为该分类极不合理，用词不严谨，欠缺可操作性，特别是合理延误的范围过宽，致使航空公司服务质量缩水。^[7]35—36例如：天气原因应限定为阻碍飞行安全的气象条件；突发事件的词义过广，应具体为政治不稳定、罢工、意外的潜在机械故障等；安检和旅客原因更不值得推敲，其中大部分情况并未达到不可预见、控制及避免的标准，应划归不合理延误。欧盟也以立法与判例严格限缩非承运人原因的范围。此外，从广义上看，还有两种特殊的延误——航班超售和航班取消，前者指航空公司为了自身经济利益超额出售机票导致部分乘客被拒载，从而产生延误；后者指航空公司完全不履行义务而造成延误。实践中，欧盟对这三者做了明确的区分，并施加给承运人特定的援助义务，而中国只是笼统地将航班延误和航班取消规定为“不正常航班”，且对延误的关注度比较高。^[2]52—53

由以上分类可初步判断，承运人只须对不合理延误承担违约责任，但并非盖棺定论，还需结合航班延误归责原则来进一步确定。

二、国际航班延误归责原则的演变及其合理性分析

随着航空业的发展壮大，从1929年《华沙公约》到1999年《蒙特利尔公约》实现了“航空公司的公约”向“消费者的公约”的转变，承运人责任制度也经历了过错责任制、严格责任制，最终发展到现在的双梯度责任制。^[8]那么航班延误的归责原则是否也有相应变化？

(一)国际航班延误过错推定责任原则的确立及发展

1929年《华沙公约》在第19条与第20条第1款规定了航班延误责任，其中后者规定了承运人的免责事由是“已经采取一切必要的措施”或“不可能采取这种措施”来避免损失。另外，第21条补充规定了“受害人过失”可免除或减轻承运人责任。由此可见《华沙公约》采用过错推定责任原则。

1999年《蒙特利尔公约》将《华沙公约》第19条和第20条合二为一，未改用严格责任，依然沿用过错推定原则，只是在措辞上做了细微的调整。《蒙特利尔公约》第20条对《华沙公约》第21条的规定进行了完善。具体而言，主要体现为以下四个方面。

首先，《蒙特利尔公约》以“一切可合理要求的措施”(all measures that could reasonably be required)取代了《华沙条约》中的“一切必要措施”(all necessary measures)。

其次，这两种提法有微妙的不同：(1)“一切必要措施”源于普通法的“应有谨慎”，参照《布莱克法律词典》，即“合理地期待一个为寻求满足法律要求或履行某种义务的人正常地应该采取的谨慎措施”^[9]1376。它是一个很高的标准，要求承运人立足现有的技术水平，全面评估、预见风险，采取整体上与风险相当的所有有效的预防措施^[10]，并在事后证明已采取所估计到的可采的任何措施^[11]189。同时，它不是衡量事物的绝对标准，而是一个模糊的主观性标准，实践中各国法院在格式合同不利解释原则的指导下，对该标准的解释宽严不一^[12]312，但现趋于宽松性、客观性解释，即站在“一个通情达理的人”的视角，判断承运人是否采取了一切“合理的”“正常的”措施，并逐渐达成两点共识：承运人在起飞前要确保飞机适航，检查好机器，配备合格的机组人员，且迅速应对航行中的各种情况；承运人在延误后要对乘客作出合理妥善的安排^[7]36。(2)“一切可合理要求的措施”指普通旅客通常可期望一个具备“合理注意”(reasonable care)，“应有谨慎”的承运人正常应采取的措施，或者期望承运人运用一切“合理技能”(reasonable skill)、穷尽一切合理注意来避免损失发生。依据《布莱克法律词典》，所谓“合理技能”指从事特定工作的人所通常拥有并运用的技能^[9]4332；“合理注意”指一个谨慎、有能力的人在从事相同水平事务或努力时所应达到的注意程度^[9]634。新说法是为了巩固长期司法实践所发展出的“合理延误”的观念^[13]180，顺应了客观化标准的趋势，使表意更加公正合理，更方便法院把握，也防止了要求承运人过度预防的错误导向 ^{[11]190—192}。

再次，《蒙特利尔公约》保留了“不可能采取这种措施”的免责事由，这暗示了不可抗力的内涵。至于何种条件构成不可抗力，各国的标准不同，一般指承运人无法预见和控制的情况，如突然爆发的战争、意外的天灾等。交通运输普遍存在安全风险，若不将不可抗力限定在一定范围内，则极易被承运人恶意利用，从而造成航班延误或取消。因此，在自然原因导致的不可抗力中，应当严格区分一般的与意外的天气因素；在社会原因导致的不可抗力中要注意该原因是否为承运人的过错所促成，如因承运人疏于检查而导致劫机分子登机酿成事故。^{[12]301—305}

最后，《蒙特利尔公约》在原有“受害人过失”的基础上新增了“第三人的过错”，即“索赔人从其取得权利的人的过错”，避免了实践中因第三人的过错所致的损害责任完全转嫁给承运人承担，使真正的责任人规避了法律责任。同时，法官对此问题的自由裁量权有所缩小，所依据的标准更为明确，不单是各国自己的法律，更应客观依据第三人的过错程度来公平裁判，使承运人的责任得以减轻或免除，从而使各方利益达到平衡。

(二)航班延误采用过错推定责任原则的合理性分析

航班延误问题为何沿用过错推定原则？首先，保护消费者利益的需要。航空运输涉及专业技术性问题，旅客举证难、成本高；承运人作为格式合同的制定方和强制缔约方，拥有绝对优势，而且航空运输具有公共服务的性质，理应给予弱势的消费者更多保护。其次，严格责任会加重承运人的负担。因为延误是无法消除的，承运人也因此蒙受巨大损失，如果完全割裂其主观努力与违约之间的关系，将导致两种恶果：承运人为避免延误发生，谨小慎微，倾其所能，从而不堪重负；承运人竭尽全力仍无法避免延误，将自暴自弃，懈怠履行，对旅客的权益和航空业的发展是无一好处。最后，过错推定责任原则有利于体现平等的正义(equal justice)的价值。^[14]一方面，采用举证责任倒置，能够减轻旅客的举证责任，使旅客避免了信息不对称、势力单薄所致的不利影响；另一方面，也兼顾了承运人的利益，免除了其承担超出合理注意之外的风险，给予其一定的宽容和抗辩空间，激励其提高航班正点率，并做好航班延误的后续救济。综上所述，过错推定原则在延误的归责方面具有不可替代的地位。

三、欧盟关于航班延误的立法沿革 (一)萌芽期——295/91号条例、 889/2002号条例

为解决航空超售而造成的频繁出现的拒载问题，1991年欧盟通过295/91号条例，确立了特殊类型航班延误的补偿义务——因拒载而导致延误时对旅客的补偿义务。之后颁布的889/2002号条例于第3条、第1条第10款重申了《蒙特利尔公约》关于航空延误责任的归责原则，实质上是国际公约在欧盟境内的法律转化结果。

萌芽阶段的特点为：(1)为乘客权利保障立法作了良好的开端；(2)因初现而显得不成熟，保护范围狭窄、力度较弱，存在相当的局限性；(3)为保护并促进正处于蓬勃发展期的航空业，立法的天平倾向承运人；(4)与世界的保护水平基本相持或略高。

(二)成熟期——261/2004号条例

欧盟于2004年制定了《欧共体关于航班拒载、取消或延误时对旅客赔偿和帮助的一般规定》，也称261/2004号条例，该条例替代了295/91号条例，在欧盟乃至世界都产生了极大的影响。^①[15]其突出进步在于：(1)由于航空业发展繁荣，除拒载之外的违约情形也相继频繁出现，因此，将取消与延误也纳入保护范围，与295/91号条例相比，保护范围扩大，也是国际航空法史上第一部把拒载、取消或延误三者结合起来规定的专门性立法。^[16](2)为使新条例可操作性更强，将295/91号条例的补偿规定详细化，亦提高补偿金额。(3)261/2004号条例首次在国际性立法中规定了承运人的关怀义务(right to care)，即在发生航班延误时，承运人有义务向旅客提供基本的关怀和帮助，包括食物、饮水，厕所、通风、通讯、住宿等一系列维持旅客基本生活质量的服务。^[17]关怀义务与赔偿义务的重要区别在于：关怀义务不允许因“特殊情形”而减免，对此，欧盟在“冰岛火山灰”(Denise McDonagh v Ryanair Ltd)一案中指出：赔偿义务是对无法挽救的乘客时间损失的赔偿，其立法目的明显是为了鼓励承运人及时警示乘客，而使他们免于不便与麻烦，能够更好地安排时间；而关怀义务的目的则是为了保证乘客旅行的高质量，正如条例序言所已明确指出的那样。^②换言之，关怀义务的立法目的不是为了惩罚航空公司的不当行为，而是给予滞留的乘客一种基本的保护以缓解焦躁与不便。^[18]277(4)严格的承运人告知义务。告知义务因其显著的程序意义无疑成为前两项实体条款能更好被落实的良好保障。

成熟阶段呈现出以下特点：(1)立法较为全面、成熟，扩大保护范围，加强保护力度，出现了许多“航班延误赔偿领域国际立法文件的第一次”；(2)由于欧盟航空业已基本成熟，立法者态度急转，重视乘客权益；(3)对乘客的保护已明显领先于其他国家和地区，并对全世界的航班延误赔偿领域立法产生十分可观的影响；(4)存在一些立法瑕疵，在日后应用中引起了争议。

(三)完善期——欧盟法院的判例

如前所述，261/2004号条例虽备受称赞，却并非完美，于2005年生效后引发了一些争议。由于欧盟不仅存在成文法，也认可判例法，在261/2004号条例生效后，一般以欧盟法院判决的形式解决出现的争议，因此，笔者拟以欧盟法院案例观察完善期的航班延误责任的新发展，可将案例分为两类：其一，由旅客提起的条例条款瑕疵的诉讼^③；其二，负担了更沉重法律责任的航空公司提起的针对条例本身的诉讼^④。

至今为止，第一类案例中确立的较为重要的内容为：(1)若依严格的文义解释，仅“拒载”与“取消”两类情况可获偿，欧盟法院依据立法目的与同等待遇原则将“延误”也纳入赔偿范围。^[19]105(2)关于特殊情形，条例重申《蒙特利尔公约》的相关规定，在立法层面上与相关文件并无过多不同，但欧盟法院有时会在判决中确认具体情形是否为“特殊情形”，如法院称天气属不可抗力，飞机机械故障则不属不可抗力^⑤[20]；若航空公司职员罢工而导致航班取消，航空公司依然有责任赔偿旅客 ^[21]。可见，经欧盟法院确认的“特殊情形”范围较其他国家和地区更狭窄，对乘客的保护程度更高。

第二类案例为航空公司提起的对条例本身的质疑，起诉理由往往为条例有违《蒙特利尔公约》，此类案例中，欧盟法院均强调第 261/2004号条例与公约并不冲突，是对公约的补充而非违反。^[19]108例如：许多航空公司控诉条例所施加的无上限的关怀义务使其所承受的经济负担与收入不成比例，是不平等的，违反了《蒙特利尔公约》的“公平利益平衡”测试(“Equitable Balance of Interests” Test)，但法院以两者所涵盖的范围不同而拒绝适用。^{⑥[18]277—278}

完善阶段的特点如下：(1)以判决形式弥补条例瑕疵，并进一步确认条例合法性及效力；(2)欧盟法院在第 261/2004号条例后的案件中，始终坚定以保护旅客之目的为价值抉择基础，但对旅客的偏向保护引起了航空企业的反弹；(3)欧盟已被公认为航班延误领域对旅客权利保障最为完善的地区；(4)更加完善，仍不断改进。

(四)欧盟有关航班延误立法的未来展望

一些非正式或半正式的文件通常被称为备忘录，其作为法律文书，缺乏完整的法律强制性。^[22]欧洲委员会颁布的备忘录可视为“条例的初始状态”，是对案例法的确认、现实问题的提出及对立法的预测。较具影响力的一份新文件MEMO/13/203恰好反映了欧盟的立法趋势：第一，澄清法律灰色地带，加强对旅客权利的保护。例如：限定“特殊情况”范围；扩充告知义务内涵、限定告知期限(30分钟)；明确延误2小时以上即可获得关怀；增加承运人安排改签的规定。第二，建立强有力的投诉处理机制。加强国家执法机构之间的合作，明确欧洲委员会在监督咨询方面的作用，限定投诉处理时间。第三，制定统一的奖惩制度。国家执法机构要确立统一的制裁政策，密切监测航空公司政策；国家主管机关应设置激励措施。第四，平衡航空公司与旅客的利益。欧盟似有微调法之天平之趋势，即在基本保障旅客权利的前提下减轻承运人经济负担，如减轻其特殊关怀义务、降低小型短程航班的赔偿标准、允许承运人向第三方追偿。^⑦概而论之，是为了加强乘客的权利，增强可操作性，使权利不再停留在纸面上。^⑧[23]

2014年2月5日，欧洲议会对该立法提案的大部分提议表示赞同，但存在一些细节分歧：(1)议会对航班取消与延误适用同等赔偿基准提出异议，要求将后者的赔偿起算点从3小时扩大到5小时，以促使承运人为避免承担赔偿义务而积极采取一切有效方式让滞留乘客尽快启程，而非随便取消航班让乘客承受更长时间的滞留。(2)议会认为所有故障都不应免责，而且特殊情况的清单应详尽例举；但委员会持相反观点，认为封闭式清单无法应对未来不可预知的新情况。(3)委员会认为，根据实践经验，承运人提供3个夜晚(3 nights)的关怀照料已能满足乘客的需求，且责任上限的规定也有利于承运人减轻负担和预算；而议会认为上限应扩至5个夜晚(5 nights)。(4)此外，议会补充了增设告知信息的服务点、明确统一的投诉形式、缩短允许转签的时间限制等。^[24]这些分歧本质上体现了欧盟对于强化乘客权利与减轻承运人负担之间的慎重权衡，议会代表民意，而作为议会执行机关的委员会则掌握了更多立法技巧与经验，双方的观点对于一份更合理的条例的诞生都是必不可少的，未来的立法将对立法提案与议会建议进行折中。

四、中国关于航班延误的立法现状及实践中存在的问题 (一)中国航班延误责任的立法现状

中国对于航班延误责任的规定散见于《合同法》《民用航空法》及《规则》等法律文件中。

依据《合同法》第107条，违约责任的承担形式包括继续履行、采取补救措施或赔偿损失。因此，当航班延误时，若承运人不能免责，则应承担退票、改签、妥善安排、赔偿损失等责任。但航班延误并不导致合同失效，即便承运人可以免责，仍需承担合同的附随义务，如告知义务、关怀义务和补救义务。

依据《民用航空法》第126条，首要前提是旅客或托运人要证明延误与损失之间有因果联系，否则承运人没有责任。其次，采用过错推定原则，免责条件是承运人证明已采取必要措施以避免损失，或出现其无法预料、无法控制的因素。该法还停留在原则性条款上，未进一步明确责任承担的内容，可操作性差。

《规则》规定了非承运人原因和承运人原因导致的航班不正常时承运人的义务，此规定虽较其他文件详细，但并非航班延误的专门性立法，且只是部门规章，效力较低，难以有效解决航班延误纠纷。具体来说，其不足之处在于：(1)告知方面：内容范围窄，只提及“航班延误或取消的信息”；标准措辞含糊，如“迅速及时”“做好解释工作”；期限、方式不明，对保障乘客知情权极为不利。(2)关怀义务只限于“膳宿服务”。(3)补救义务中，改签的前提条件限定不明，适用弹性大，使承运人迟迟不肯为乘客安排其他承运人的航班。(4)只字未提赔偿义务以及对特殊困难乘客的关照义务。

2004年中国民用航空局(以下简称“中国民航局”)出台了《航班延误经济补偿指导意见》(以下简称《意见》)，首次规定了不合理延误的补偿标准和方式，但只要求航空公司根据延误4个小时和8个小时以上分别自行制定补偿标准。此外，延误12小时以上将视情节轻重暂停或撤销航班或航线经营权。但它仅是行业指导文件，缺乏法律约束力，不能作为判决依据，也表明了补偿只是航空公司主动安抚乘客的自律性行为而非法律义务。^[6]173

2014年5月，中国民航局公布了《航班正常管理规定(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)，其生效后将成为中国首个航班延误的专门立法。《意见稿》具有极强的现实针对性，虽仅是初步性规定，但鲜明反映了国家整治航班延误、提升空运服务质量和加强旅客权利保护的立法决心和趋势，主要体现为：

第一，完善一般性义务，增加特殊性责任。《意见稿》将航班延误分为一般性延误、机坪长时间延误和大面积航班延误，在完善一般性规定的基础上，对特殊类型延误的承运人责任提出了更高的要求。(1)告知义务：拓宽告知渠道，提高义务标准，增加责任主体，以求全方位、及时准确地通知延误信息及航班动态。当机坪长时间延误时，更细化为“每 30分钟”告知一次，且增加了延误原因、预计延误时间的告知，但未改进一般性延误的告知期限和内容范围。(2)关怀义务：增加了服务种类及特殊关怀义务。在机坪长时间延误时，根据延误时间给予不同的关怀服务，特别是在延误超过3个小时后允许旅客下机等待以缓解不适。(3)航班延误经济补偿立法化，强制承运人公布各自的补偿方案，包括补偿范围、条件和标准。但将制定补偿标准的权力交予承运人自己把握，而缺少最低标准限制，恐怕难以真正保障旅客受补偿的权利。(4)完善航班延误的补救义务，如发生大面积航班延误时，免费办理退票、改签及安排转签，然而对一般性延误仍缺少安排转签的服务。

第二，强化法律保障，确立罚金制度。为保证实施效果，《意见稿》规定了投诉管理、监督管理与法律责任三大内容：(1)要求承运人、机场、地面服务代理人设置专门机构或人员受理投诉，并于7日内向投诉方作出有实质性内容的回复，以缓解矛盾、加强社会监督。(2)民航管理部门介入对承运人进行监督，以其特有的强制性与效率性弥补了乘客监督的缺陷。(3)处罚以价额不等的罚金为主，然而绝大多数额度为“3万元以下”，最低为“1 000元以下”，最高也仅为“2万元到10万元”，明显难以起到震慑作用。

第三，多主体联动协调，各方职责更明确。在航班延误处置中，并不只针对承运人，而是试图调动所有因素来协调航空旅客服务问题，使各方各司其职，既降低航班延误率，也提升民航服务质量。

综上所述，中国航班延误责任的立法现状可谓规定杂乱，立法层次低，附随义务界定不明，赔偿标准模糊。

(二)实践中存在的问题

目前，中国航班延误责任承担的实践现状主要在责任主体、监督主体和裁判主体三方面存在问题。

首先，航空公司态度消极、行为被动，体现为：第(1)怠于履行附随义务，服务质量低。长期以来，社会普遍过度关注旅客的索赔权问题，而忽略了知情权和选择权。但从消费者的角度出发，关键是要知道发生了什么，尽快得到安排，顺利完成旅行目的，至于补偿只是无奈、次要的选择。^{[13]181—182}因而延误原因语焉不详、航班信息告知不及时往往是引发冲突的根源，在“王磊等人诉中国南航案”中，虽然航班延误是由于天气原因所致，被告可以免责，但其对旅客的知情权、选择权处于漠视状态。原告诉至法院，法院仅判决被告赔偿600元违约金，与原告的诉讼请求相差甚远。^⑨(2)不积极制定补偿标准，补偿难以落实。依据《意见》，2004年中国国内所有航空公司都要制定并公布航班延误的补偿标准和办法。但因该文件不具强制约束力，各航空公司对此反响并不积极，春秋航空甚至规定：“鉴于我们整体一贯低价，无论何种原因航班延误或取消，我们不承诺提供任何其他补偿。”^[25](3)即使制定了补偿标准，也存在数额低、借口多等问题。据重庆市消委调查，航空公司公告的航班延误原因中，天气和航空管制两项达到92.2%。^[26]然而，中国民航局的统计结果与其大相径庭：约四成航班延误皆是自身运营不当引起，只有两三成延误是由于天气或航空管制导致。 可见航空公司实乃滥用免责事由来逃避责任。

其次，中国民航局角色尴尬，中国航空运输协会(以下简称“中国航协”)自律不力。中国民航局作为行业主管者和市场管理者，制定赔偿政策需考虑航空公司的效益和承受能力，因而其发布的延误赔偿规范往往“雷声大，雨点小”，无法让乘客满意。中国航协出于保护会员利益而迟迟未颁布延误服务及赔偿规范。虽然中国民航局的延误报告制、警告制度及相配套的暂停或取消航线(或航班)经营许可权等措施对航空公司有一定震慑作用，但缺乏罚款和行政问责等行政处罚。

最后，法官无法定赔偿标准可循，自由裁量空间大。例如：在“张志浩诉中国南航案”中，法院依过错原则和公平原则判定被告赔偿原告70%的损失。 反观“陈佩仪诉中国南航上诉案”，原告与张志浩遭遇相似，法院亦依上述原则，却驳回了原告按机票的50%折价补偿的诉讼请求，仅判决被告给予原告200元的经济补偿。 究其根本，是由于《民用航空法》等特别法未规定赔偿标准，只能遵循《合同法》进行判决，因而法官裁量空间大，同案不同判在所难免，也使大多消费者鉴于败诉率高而怠于索赔。

五、中国航班延误责任制度的立法现状及实践中存在的问题 (一)中国与欧盟有关航班延误责任制度的比较

中国与欧盟有关航班延误责任制度的对比如表 1所示。

(二)欧盟航班延误责任制度对中国的借鉴意义

通过上述对比，不难发现，欧盟航班延误责任制度对中国的立法完善和具体实践均具有借鉴意义。

1.立法层面

宏观上，明确立法宗旨，提高立法位阶。立法者应顺应时代趋势，树立以旅客利益为中心的立法宗旨；不得以航空政策代替法律，弥补航空延误立法的滞后与空缺，使之与上位法相统一^[4]36—40；如应提高延误赔偿等实质性问题的立法位阶，不应以没有约束力的指导意见加以规定。

(1)弥补承运人义务的法律空白。第一，关怀义务：扩大服务种类，不单停留在膳宿方面，还应补充通讯、交通等服务；明确最低标准，如餐食包括延误期间的三餐和饮水，且应为足量的；又如住宿应根据与机场的距离、乘客的具体情况等进行安排，避免出现“男女混住”^[30]等非人性化的“冷漠服务”，也要防止将义务转化为变相敛财的工具，如西安咸阳机场推出半小时收费30元的“迷你睡眠仓”^[31]；增加对残疾人等行动不便的乘客及其陪同人员的特殊关怀义务。第二，告知义务：限定具体的期限、以特定的方式告知乘客延误的真实原因、最新航班信息和维权方式，而不只是“迅速及时”“解释工作”这些简单、模糊、难以操作的用词。另外，对于格式合同中特别是限制旅客权利或减轻、免除承运人责任的条款的告知，应以一般人的认识水平为原则，兼顾智力欠缺、盲人、文盲等旅客的特殊情况。^[32]第三，补救义务：应限定安排改签的时间上限，以促使承运人高效解决乘客滞留问题。第四,赔偿义务：一是，对超过一定时间的航班延误与航班取消适用同等严苛的赔偿标准。“区分延误与取消的决定性标准在于航班是否按照承运人原先的计划运营。” 从延误责任角度而言，区分延误与取消的意义令人质疑，两者都导致相同严重的后果。美国与欧盟的立法发展从两个相对立的角度更加印证了此点：如前所述，261/2004号条例文本的缺陷之一即于赔偿条款中仅指明对“取消”与“拒载”适用，由此导致实践中大量“取消”事件伪装为“延误”；美国立法最初仅针对停机坪延误，这一规则的生效虽然大大减少了停机坪延误，但航班取消率却同时在不断上升。^[33]因此，立法中遗漏两者中的任一者都将使承运人为规避法律责任而逃向另一者，最终导致立法目的落空。二是，确立统一赔偿标准，并允许各地在法律框架内依本地经济状况确立不同标准。具体而言，将延误赔偿的门槛定为4个小时有其合理性，但是只设4小时和8小时两个赔偿界点不利于促使航空公司努力解决延误问题，应在给航空公司预留采取必要措施的时间的基础上，适当增加赔偿界点并扩大延误赔偿时间的上限。三是，明确赔偿数额，应综合航程、延误时间和机型等制定相应金额，使履行义务成本与其运营收入相称。四是，简化赔偿手续，明确赔偿期限，让乘客自由选择赔偿方式，以方便乘客索赔。

(2)细化免责事由。限定不可抗力范围，对其具体情形进行分类列举，防止航空公司恶意利用天气等因素推迟或取消航班；顺应国际发展趋势，将“必要措施”改为“合理措施”，并结合现有的技术水平、承运人的经济实力、旅客的期待程度等综合因素将“合理”的内涵具体化，增强可操作性。

(3)以上建议既要参照发达国家的标准，更要结合中国航空公司的自身技术水平、经济状况，既让乘客感受到人性化服务，又防止尚处于发展阶段的航空公司承受过大的经济压力和风险，使乘客权益与航空公司效益之间达到平衡。

2.实践层面

(1)中国民航局首先应转化职能，将市场主管职能并入其他政府部门，只保留行业主管的角色，并加强对航空公司政策、责任承担等的监督、惩处力度，不得成为违法行为的保护伞。其次，建立制裁与激励并行的机制，既引入行政问责制和罚款制度，使违法成本大于履行义务成本，让航空公司惮于违法，也对延误率低、延误后续服务出色的航空公司给予奖励，增加其履行义务的动力。再次，建立专门咨询机构，为乘客投诉提供技术性指导。最后，在各地民航局内设立延误纠纷专门处理机构，简化维权救济手续，提高投诉处理的效率和公平性。一方面，独立的延误原因判断主体，不仅可防止航空公司单方面解释难以使乘客信服，也避免因法院难以正确判断专业性问题而造成判决不公；另一方面，法院只能作为处理纠纷的“最后防线”，不得让延误索赔案件全部涌入其中，这不仅消磨当事人维权意志，也不利于便捷有效化解纠纷，反而纵容了航空公司的违法行为。

(2)中国航协应加强行业自律，尽快出台延误责任承担的行业规范，对于违规的航空公司予以严厉处分；设置投诉咨询机构指导乘客进行投诉，并帮助转交专门的延误纠纷处理机构处理。

(3)航空公司应遵守法律义务，提高服务质量。及时披露真实的延误原因、航班信息；为滞留乘客提供人性化服务，不唯利是图；积极制定延误赔偿的具体标准，切实履行赔偿义务；正确引导旅客，加强其维权意识，例如：在机场柜台放置维权指导手册、通过宣传栏加以宣传等；对于特殊困难乘客设专门值班人员协助维权。

注释：

① 如美国的Passenger Bill of Rights就是借鉴该条例颁布的法令。
② Judgment of the Court (Third Chamber) of 31 January 2013. (C-12/11).
③ 如Sturgeon and Others案(C-402/07.the Court,Fourth Chamber.19 November 2009.)，Bk and Lepuschitz案(C-432/07.The Court,Fourth Chamber.19 December 2009.)等。
④ 如Nelson v Deutsche Lufthansa AG案 ,(C-581/10.the Court ,Grand Chamber. 23 October 2012.)，IATA&ELFAA v.DfT ( C-344/04. the Court ,Grand Chamber.10 January 2006.)等。
⑤ 飞机故障是不寻常(unusual)的因素，但并非欧盟条例上的特殊情况，因为它并未超出承运人的控制范围。
⑥ 条例强调的是标准化、即时的补偿，而该测试是事后双方就赔偿损失的确定。
⑦ Air Passenger Rights Revision.MEMO/13/203 13/03/2013.
⑧ 源于欧洲委员会副主席Siim Kallas解释制定新法案的原因时说的一段话。
⑨ 参见：王磊等人诉中国南方航空公司案，(2005)合民二终字第39号，安徽省合肥市中级人民法院，2005年7月7日。
数据来源于中国民航出版社出版的《从统计看民航》(2009，2010，2011)和中国民航局《关于2011航班正常情况的通报》(民航明传电报，局发明电〔2012〕271 号)。
参见：张志浩诉中国南方航空公司案，(2010)南市民二终字第259号，2010年10月27日。
参见：陈佩仪与中国南方航空公司上诉案，(2006)穗中法民二终字第951号，广东省广州市中级人民法院，2006年6月7日。
根据261/2004条例序言第14和第15条，特殊情况为政治不稳定、阻碍飞行操作的气象条件、安全风险、意外的飞行安全缺陷、罢工和空管。
如英国的维珍公司回避了航班延误2或3小时如何处理的问题。
Judgment of the Court (Fourth Chamber) of 19 December 2009. (C-402/07,C-432/07).