2012年中国实现了财政性教育经费占GDP的比例达到4%的目标。^[1]与此同时，公众对高等教育经费及使用情况的关注度日渐提高，尤其是近年来高校贪腐案频发，使得公众对教育经费的关注热点从“投入是否足够”向“经费如何使用”转移。在此背景下，财务信息的公开已成为高校信息公开的重要内容。2010年3月由教育部审议通过的《高等学校信息公开办法》(以下简称《办法》)，明确规定了高校信息公开的内容、途径及有关监督程序，该《办法》于2010年9月1日正式实施。^[2]2012年11月教育部又下发了《关于做好高等学校财务信息公开工作的通知》(以下简称《通知》)，指出高等学校财务信息公开是校务公开的重要内容，并进一步规定了做好高等学校财务信息公开工作的有关要求。^[3]如今《办法》实施已4年，中国高校财务信息公开工作现状究竟如何，高校是否严格按照《办法》和《通知》的有关要求落实财务信息公开工作？基于这样的考虑，笔者选取北京市、陕西省和江苏省三个省市，对其高校财务信息公开工作进行调查。^①

《办法》第29条规定，应主动公开信息的高校为“大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”，因此，这三类院校均应按规定公开财务信息。《通知》在第2部分“依法依规做好财务信息主动公开工作”中明确要求，高校“均应将学校网站作为主要信息公开载体”，因而，这三类高校都应在其门户网站上设立财务信息公开专栏，并将其作为财务信息公开的主要平台。

根据北京市教育委员会网站及陕西省和江苏省教育厅网站公布的数据，本次调查的对象共有343所高等学校，如表 1所示。

表 1

表 1

表 1 调查高校数量表 所 省市 总数 本科院校 高职院校 成人高校 独立学院 北京市 91 60 26 - 5 陕西省 109 42 37 18 12 江苏省 143 49 82 12 - 总计 343 151 145 30 17

表 1 调查高校数量表

由于北京市教育委员会网站未公布北京成人高等学校名单，且江苏省教育厅未公布独立学院名单，因此，此次调查未能包括北京市成人高等学校和江苏省独立学院。

笔者于2014年3月1日至15日根据北京市教育委员会网站公布的北京市高校名单及在百度网站搜索到的北京各高校网址、陕西省教育厅网站公布的陕西省高校名单及网址和江苏省教育厅公布的江苏省高校名单及网址，开展了网络调查。调查显示，北京市91所高校全部建立了各自的门户网站，在陕西省109所高校中，有107所高校建立了各自的门户网站，而江苏省则有14所高校未建立门户网站。^[2]

(二)调查内容

有研究显示，近90%的人会首选通过“学校门户网站”了解高校的财务信息^[4]，本次调查正是基于高校门户网站“信息公开专栏”的公布内容展开的，因而凡未在该平台上发布的信息均视为无效信息。由于《办法》于2010年9月1日起实施，因此，本调查将“信息公开专栏”所发布信息的时间段设定为2010年9月1日至2014年3月1日，凡超出此时段的信息也视为无效信息。

此次调查将财务信息公开程度分为三个等级，即“完全公开”“半公开”“未公开”。财务信息无法进行正常链接、打开链接显示非直接信息内容、因公开形式或对象指定为“校内”“依申请”等从而造成链接访问受限的，均被视为“未公开”等级。“完全公开”是基于“内容完整性”及“时间动态性(月度、季度、年度等)”的标准所做出的判定，只有同时满足信息“内容完整性”与“时间动态性”的财务信息才被视为“完全公开”。仅满足“内容完整性”与“时间动态性”二者中某一项指标时，则属于“半公开”等级。

《办法》第7条规定，高等学校应当主动公开以下信息：“……(八)收费的项目、依据、标准与投诉方式；(九)财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标；……”。因此笔者将高校应主动公开的财务信息分为7个项目：(1)教育收费，(2)财务制度，(3)经费来源，(4)预决算，(5)资金使用，(6)物资采购，(7)招投标。

(一)信息公开网络平台建设情况

调查发现，截至2014年3月1日，在343所高校中，只有135所高校依托各自学校的门户网站建立了信息公开专栏，仅占所有高校的39.36%。高校建立信息公开专栏情况如表 2所示。

表 2

表 2

表 2 高校建立信息公开专栏情况 省市 总数/所 建立专栏/所 未建立专栏/所 建立专栏的比例/% 北京市 91 53 38 58.24 陕西省 109 14 95 12.84 江苏省 143 68 75 47.55 总计 343 135 208 39.36

表 2 高校建立信息公开专栏情况

从表 2可知，北京市高校建立信息公开专栏的比例最高，其次为江苏省，陕西省最低。

信息公开专栏是高校主动公开有关信息的主要渠道，但根据调查结果，只有39.36%的高校建立了专栏，由此可知，中国高校在这方面的建设情况还有待完善。调查中还发现，有些高校虽然建立了信息公开专栏，但专栏上没有任何信息，或者专栏中的链接无一能打开，在陕西省，存在这种情况的高校占建立专栏的高校总数的7.14%，江苏省占26.47%。

从高校类别来看，在调查的343所高校中，本科院校建立信息公开专栏的占61.94%，高职院校占28.67%，独立学院占7.14%，最低的为成人高校，都没有建立信息公开专栏。从本科高校所处地域来看，相比较东部高校，西部高校信息公开工作仍较为滞后且进展缓慢。

由于此次调查中未搜集到成人高校和独立学院的全部数据，所以仅将三个省市的本科和高职院校的信息公开专栏情况作以对比，如表 3所示。从表 3可知，江苏省本科院校中建立信息专栏的学校最多，其次为北京市，陕西省最低。

表 3

表 3

表 3 本科及高职院校建立信息公开专栏情况表 % 省市 本科院校比例 高职院校比例 北京市 63.33 46.15 陕西省 33.33 0 江苏省 79.59 35.37 总计 61.94 28.67

表 3 本科及高职院校建立信息公开专栏情况表

(二)财务项目公开情况 1. 财务项目公开的整体情况

在调查的343所高校中，有227所高校未通过信息公开专栏公开“教育收费”“财务制度”“经费来源”“预决算”“资金使用”“物资采购”“招投标”中的任何一项财务信息，所占比例为66.18%。

在建立信息公开专栏的135所高校中，仅有27所高校公开了全部7项财务信息，占20%，有80%的高校财务项目设置不齐全，其中公开2项财务信息的高校比例最高，占17.04%，其次为公开3项和未公开的高校，均占14.07%。

北京市、陕西省和江苏省高校公开财务项目的情况如图 1所示，从中可见，北京市高校在财务信息公开方面做的最好，7项信息全公开的高校有17所，占建立信息公开专栏高校总数的32.08%，其次是江苏省，有8所学校公开全部财务信息，陕西省最少，仅有2所高校。从数据可以看出，西部高校信息公开的规范性远不及东部高校。

图 1

图 1 高校公开财务项目情况

此次调查的343所高校财务分项信息网络公开具体情况如图 2所示，从中可知，在高校应当主动公开的7项财务信息中，“招投标”和“教育收费”项目完全公开的比例最高，分别占19.53%和18.66%。其次为“物资采购”和“财务制度”，分别占15.16%和13.99%。“资金使用”完全公开的比例最低，占为9.04%。

图 2

图 2 高校财务分项信息网络公开情况

高校单项信息“完全公开”所占比例如表 4所示，从中可见，北京市高校财务信息公开程度最为透明，单项信息属于“完全公开”的高校占本市高校总数的比例均在24%以上，其中“招投标”项目比例最高，占39.56%；其次是江苏省，单项信息属于“完全公开”的高校占本市高校总数的比例为4%～26%，最低的项目为“资金使用”，占4.90%，最高的项目为“教育收费”，占25.17%；信息公开程度最不透明的是陕西省，单项信息属于“完全公开”的高校比例均未超过7%，比例最低的项目是“资金使用”，仅占1.83%。

表 4

表 4

表 4 高校单项信息“完全公开”所占比例 % 项目 北京市 陕西省 江苏省 教育收费 24.18 5.50 25.17 财务制度 30.77 6.42 9.09 经费来源 24.18 5.50 5.59 预决算 26.37 3.67 7.69 资金使用 24.18 1.83 4.90 物资采购 32.97 6.42 10.49 招投标 39.56 6.42 16.78

表 4 高校单项信息“完全公开”所占比例

2.“教育收费”与“财务制度”公开情况

理论上讲，“教育收费”和“财务制度”在高校应主动公开的7项财务信息中，敏感度、私密性最低，信息的制作及获取也最为容易，所以这2项财务信息的网络公开状况应当较为乐观。调查结果显示，在343所高校中，“教育收费”和“财务制度”项目完全公开的比例较高，分别占18.66%和13.99%。

然而相比于其他省市，陕西省高校关于这2个项目的公开情况却不容乐观。包括“半公开”的情况，陕西省也仅有8所高校公开了“教育收费”的项目、标准、依据与投诉方式，8所高校公开了学校现行的各项财务规章制度及办事流程，公开这2项财务信息的高校数不足陕西省高校总数的一成。

包括“半公开”的前提下，91所北京市高校中，公开“教育收费”项目的高校占29.67%，公开“财务制度”项目的高校占40.66%；143所江苏省高校中，公开“教育收费”项目的高校占25.87%，公开“财务制度”项目的高校占11.89%。虽然比例均不算很高，但相对于陕西省而言，差异已是十分显著。

3.“经费来源”“预决算”与“资金使用”公开情况

高校有关利益群体及社会公众最为关注的问题是“经费从哪来、如何使用经费以及经费去向何处”，这些问题也应该是高校财务信息公开的核心内容。而反映这些问题的信息集中体现在“经费来源”“预决算”及“资金使用”三个方面，所以说，公开这3项信息是高校财务信息公开工作的重点所在。^[5]然而这2项信息的网络公开程度，尤其是“资金使用”信息的透明度令人堪忧。从调查结果来看，这3项信息的完全公开比例，在全部财务信息中是最低的。其中“资金使用”完全公开的比例最低，仅占9.04%，“经费来源”和“预决算”分别占10.50%和11.37%。

在包括“半公开”的前提下，此次调查的三个省市“资金使用”的公开比例在全部财务信息中仍是最低的。其中北京市最高，占24.18%，江苏省其次，占5.59%，陕西省最低，占3.67%。

4.“物资采购”与“招投标”公开情况

调查结果显示，省市高校在招标信息、采购信息等方面的公开比例都相对较高。总体来看，343所高校中，“招投标”项目完全公开的占19.53%，“物资采购”项目完全公开的占15.16%。这2个项目公开程度较高，可能是因为《中华人民共和国招投标法》《中华人民共和国政府采购法》等法规对高校招标、采购信息公开有明确规定。

然而，相比较北京市和江苏省，陕西省的“招投标”和“物资采购”项目公开程度仍是最不透明的。包括“半公开”的前提下，陕西省高校对这2个项目公开比例均不超过9%，江苏省在20%左右，北京市最高，达到了50%。另外，笔者在调查中发现，在多所高校中，“物资采购”与“招投标”信息的公开质量并不令人满意，多数高校在公开仪器设备、图书、药品等物资设备采购情况，以及重大基建工程招投标的过程及结果时，遮蔽结果信息，只公布过程信息，这样在很大程度上降低了财务信息公开的效果。

三、问题与对策建议 (一)中国高校财务信息公开工作存在的问题

通过网络调查，尤其是将北京市、陕西省与江苏省高校的信息公开情况进行比较可以发现，当前中国高校财务信息公开工作存在多方面的问题。

1.财务信息公开平台建设不规范

由于高校对《办法》的领悟能力与执行力度存在差异，且当前缺乏一个可供各高校参照或套用的统一模版，所以目前各高校财务信息网络公开平台的建设十分不规范，高校大都依据自身实际情况，按照自己的一套体系和标准进行编排设计。有的设置在学校主页的显眼位置，有的则在主页的某个子模块下链接了“信息公开”栏目。平台名称也不统一，有的叫“信息公开”，而有的则为“信息公告”。信息公开栏目内容设置随意性大、信息公开项目不完整、信息检索功能不强等问题较为突出。

2.高校财务信息公开不透明

调查结果显示，66.18%的高校未能建立信息公开专栏，92.13%的高校未能完全公开《办法》中规定的7项财务信息。这一方面固然是由于高校对信息公开工作不够重视，或对文件理解不到位所致，更重要的是因为高校上级领导部门工作尚未到位。三个省市对比更能体现这一点。

北京市和江苏省高校建立信息公开专栏的比例约为50%，7项信息完全公开的高校数，北京市为17所，江苏省为8所。虽然通过数据来看，北京市和江苏省高校信息公开情况也不理想，但相比陕西省，透明度已显得很高。陕西省高校建立信息公开专栏的比例仅占12.84%，7项信息完全公开的高校仅有2所。

究其原因，据笔者调查，北京市和江苏省均出台了关于高校信息公开的实施办法。北京市教育委员会2010年下发《关于转发〈高等学校信息公开办法〉的通知》，2013年下发《转发教育部办公厅关于做好2012—2013学年度高校信息公开工作年度报告工作文件的通知》，明文规定要将信息公开工作开展情况将纳入高等学校领导干部考核内容^[6]，并对各高校信息公开情况进行督察^[7]。江苏省教育厅在2013年下发《关于做好我省高校财务信息公开工作的通知》，规定省内高校在限定的时间内按规定的格式公开有关财务信息，并要求高校将本校的财务信息公开工作实施方案报省教育厅备案。^[8]而笔者没有找到陕西省关于加强高校信息公开的通知或文件。

3.财务信息公开的监管激励机制不到位

三省市高校财务信息公开不透明的现状也反映出监管激励机制的不健全。北京市教育委员会明确指出“各校校长是实施高等学校信息公开的第一责任人”“各校信息公开工作开展情况将纳入高等学校领导干部考核内容”，并对各高校信息公开情况进行督查^{[6, 7]}。江苏省在文件中明确规定了财务信息公开的内容，并对公开格式、时间和方式分别有明确要求^[8]。虽然文件中都有若不及时公开信息将通报批评等关于处罚的规定，但笔者未搜集到这两个省市相关处理的通知或决定，是否将信息公开工作开展情况纳入领导干部的考核内容也无文件依据，事实上，调查结果显示北京市和江苏省高校财务信息公开的平台建设和公开程度仍然不尽如人意，这说明教育监管部门对高校信息公开工作的监管措施尚不健全，考评机制还很滞后。

(二)推进中国高校财务信息公开工作规范化发展的对策建议 1.打造标准统一的财务信息公开网络平台

打造标准统一的财务信息公开网络平台，有利于避免因高校各自搭建而带来的惰性、随意性等问题，有助于提高信息公开效率，提升有关利益群体及公众对高校信息公开的满意度。

2.健全和完善高校财务信息公开制度

调查结果发现的财务信息公开平台建设不规范，公开不透明，中国西部高校公开程度低于东部等问题，根本原因在于高校财务信息公开制度尚未健全和完善。

教育部的《办法》和《通知》已对高校财务信息公开进行了明确要求，各省市教育行政部门应根据教育部的具体要求，加速出台或完善有关高校财务信息公开工作的指导意见、具体实施和管理办法，对高校财务信息公开的内容、详细目录、范围、载体、信息编制体例等方面的标准予以明确。只有从基层单位抓起，中国高校财务信息公开不透明的现状才能得到彻底改观。

3.加强高校财务信息公开的监管和激励机制建设

在健全和完善高校财务信息公开制度的基础上，应加强监管和激励机制的建设。有研究表明，至今关于高校财务信息公开的绩效考评的指标体系与组织机构还没有建立^[9]，高校对财务信息公开的热情自然不高。另外，建议引入动力机制，政府下拨某些专项拨款，教育主管部门核准高校招生指标时，可把财务信息公开情况作为重要衡量因素。同时，尝试逐步引入第三方审计，建立高校财务决算年报制度，这些也能促进高校财务信息公开工作的规范。