在中国，腐败问题现在已经成为困挠和阻碍进一步发展的重要难题。中国共产党和国家一直没有停止过对于治理腐败问题的摸索和研究，反腐形势依然严峻，中国反腐败的力度也在不断加大，反腐败策略也正在经历从“运动式反腐”向“制度反腐”的转变。中国共产党的十七大报告指出：“中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”[1]无论是反腐败还是制度建设，都是政治学需要探讨的重要问题。

然而，国外学者认为，中国的反腐败是由中国共产党和国家主导的一种自上而下的反腐败模式^{[2, 3]}，地方所做的就是执行中央的政策和命令，几乎没有文献专门讨论地方政府在廉政建设过程中的主体作用。然而笔者在对中国反腐败制度的形成过程进行爬梳的过程中发现，这一印象并不符合中国改革开放以来廉政建设的真实情况，起码无法反映中国反腐败制度形成的全貌。理由有两个：一是地方创新长期以来就是中国各领域制度形成的重要推动力。从当年的家庭联产承包责任制在安徽省小岗村的诞生，到从2000年开始至今已举办七届的“地方政府创新奖”计划[4]，无不说明，中国虽然在国家结构形式上是单一制，但是由于在经济和文化上巨大的地区差异，制度形成的自然逻辑就要求地方必然要作为制度建设的重要推动主体之一；二是在阅读中国反腐败制度的各种相关材料时发现，地方廉政创新确实在影响中央的廉政建设策略和反腐败制度设计中起到了举足轻重的作用，而类似于“领导干部离任审计制度”的形成，在很大程度上就是对地方廉政创新经验的采纳和推广，而目前学术界对这一问题的讨论和研究非常欠缺。因此，文章就希望在这一点上做些贡献。 二、地方创新：中国廉政建设和改革的重要推动力

在对中国地方政治的研究中，很早就有学者指出，地方政府在中国经济发展过程中扮演了“扶持之手”(helping hand)的角色 。^{[5, 6, 7]}在宏观层面，钱颖一等认为中国经济改革成功的原因源于地方政府的推动作用，并据此提出了经济联邦主义理论，认为中国在政治上形成了一种“市场保护型联邦主义”(market-preserving federalism)，即实用主义的意识形态和中央向地方的放权，为地方保留了发展市场的活力和动力。^[8]在微观层面，一些学者把视角集中在对地方官员的观察上，开始探讨官员的晋升激励与干部交流和管理制度与经济增长之间的关系。其中，薄智跃以1949年以来中国省级领导人(省委书记和省长)为对象，分析了各种变量对其晋升的影响，发现上缴税收对官员晋升的影响非常大。[9]同样是利用省级官员的数据，徐现祥等考察了地方官员的交流对经济增长的影响。[10]周黎安使用数据证明经济绩效对官员晋升的激励作用，其实是在强调中国地方经济增长的动力来源于特定的晋升激励机制，并且认为财政分权、晋升激励与政治锦标赛模式是内在统一的。^①

但是以上这些研究，无论是宏观层面的财政激励理论，还是微观层面的干部考核制度形成的晋升激励理论，主要还是把视角集中在中央是如何激励地方政府发挥主动性和积极性这个问题上，而对于地方政府到底是如何发挥自己的主体性的，目前为止却没有很好的研究和回答。在俞可平主编的《中国地方政府创新案例研究报告》系列中，部分回答了这一问题，虽然不能涵盖地方政府发挥主体性的全貌，但是至少向人们展现了地方在制度创新和改革中所作出的重要贡献。以2005-2006年报告为例，地方的制度创新涉及包括政治、经济和社会在内的方方面面的问题，如政治上包括浙江省武义县的“村务监督委员会”制度，经济上有山西省杨凌农业高新技术区的“服务承诺制”，社会上有河北省迁安市的“新型农村合作医疗制度”等。^②但是这一报告系列，仅仅是筛选和罗列了大量制度创新的案例，并没有集中对某一领域和类型的制度创新做更为详细的解释和描述，更没有涉及文章所要集中讨论的在反腐败和廉政建设领域内的地方制度创新。

公婷在最近的一项研究中指出，随着市场化改革的深入，中国反腐败的策略正在从“自上而下”逐渐转向“自下而上”。公婷认为，发生这种转变并不是偶然的，其原因在于中国各地区之间的巨大差异。由于中国东、中、西部地区的经济发展水平不一，以及其所导致的政府治理能力乃至治理模式都有巨大差别，因此，腐败的表现形式也有所不同。例如：在东部私营经济部门较为发达地区，腐败主要表现为官和商之间的交易与勾结；而在中部和西部地区，由于私营经济的发展较为薄弱，腐败的主要表现则是买官和卖官。面对不同的腐败表现形式和机会结构，应该有不同的治理策略来应对，这是地方不断出台新的腐败治理政策的原因之一。公婷认为，中央政府应该接受和鼓励地方政府在治理腐败上的制度创新行为，因为根据新公共管理理论，中央政府的主要功能在于掌舵而不是划桨，足够的财政支持和更为宽松的政策环境，将会更加激励地方政府为建设廉洁政府而行动起来，这将会使得中国在打击腐败上迎来新的突破口。[11] 三、地方廉政建设与改革创新的类型学

公婷已经在地方的廉政创新问题上做了卓有成效的研究，但是与之不同的是，笔者认为中国地方在廉政建设与改革中的创新行为并不是近年来才开始出现的，由地方进行制度创新和设计，进而影响中央的反腐败策略的现象其实在20世纪90年代后期就已经开始出现。但是由于中国在国家结构形式上采取的是单一制，地方政府的权力是由中央政府自上而下授予的，因而地方政府的大多数行为都要受到中央政府在制度上的制约，在制度创新上也不例外。地方的创新行为其实是源自地方的主动性和积极性与源自中央的政策和制度约束两者共同作用的结果，因此，从理论上来说，地方创新的成功与否在很大程度上还要看中央对这一创新的认识和态度。如此一来，在类型划分的标准上，就要同时考虑地方创新性的程度和中央对这一制度的采纳和推广程度两个标准。依此，可以从理论上把这些制度划分为四种理想类型，具体情况如图 1所示。

图 1

图 1 地方创新的类型学

根据地方创新性的程度以及对中央反腐败策略影响程度的不同，笔者把这些制度分为三类，并在每一类型中选择一到两个典型案例加以说明。一是地方自我创新，并已经被中央所采纳和推广的制度。这其实是最典型的地方廉政创新制度，因为在地方创新性上很强，主要是由地方酝酿和设计制度，并总结和调适制度具体执行的经验和教训，但同时得到了中央的认可，并且由中央出面将其作为一种正式的制度和规定推广到全国范围内，而且还在不断修订和完善此项制度。二是由中央在地方进行试点，鼓励其他地方进行学习和借鉴的制度。在这种类型中，地方仅仅是作为试验田，因此，在地方创新性上与前一种类型相比要低一些，但是这并不是说中央已经形成的完整的制度在地方试行，而是中央并没有任何详细的制度规定，仅仅是选择少数几个地方根据自己的经验来制定制度的最初模板，这一模板一旦得到中央的肯定，就会在更广范围内得到推广和应用。三是地方已经在酝酿和尝试执行，但中央仍然持观望态度的制度。这种类型的制度在地方创新性上很强，一般没有得到中央的授意和试点的要求，而是完全源自地方创新的主体性，但是这些制度在短时间内暂时还没有得到中央的认可和肯定，更没有得到更大范围内的推广，可以说中央依然在对制度的效果持一种观望态度，因此，可以说对中央的反腐败策略的影响较低一些。很显然，在类型四中，地方创新程度很低，且对中央的反腐败策略没有实质性的影响，因而不在文章的研究范围之内。 四、地方创新的具体类型与案例 (一)地方自我创新，并已经被中央所采纳和推广的制度

这一类型的制度在地方创新性上最强，其中典型的案例就是领导干部的经济责任审计制度的形成和建立。所谓经济责任，按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(以下简称《经济责任审计规定》)的解释，是指：“领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。”[12]但是领导干部的经济责任审计这一制度，其实是源于地方的创新，最初只针对市级及以下的党政领导，在2010年颁布的最新《经济责任审计规定》中，审计对象的覆盖面也在逐渐扩展到省部级领导干部。按照《经济责任审计规定》，党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：(1)地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部。(2)中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部，且不实际履行经济责任时，实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。(3)国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)的法定代表人。[12]

案例1.领导干部的经济责任审计制度。早在1995年，山东省菏泽地区就在全区党政机关和企事业单位实行领导班子主要负责人离任审计制度。1996年初，菏泽地区把审计作为领导干部离任、评选先进、奖惩兑现、选拔任用的必经程序。1998年，这一做法得到了中央的肯定，印发了《关于菏泽地区实行领导干部离任审计制度的调查报告》，报告中说：“菏泽地区的经验表明，对领导干部任期经济责任进行审计，有利于全面考核和正确评价领导干部，有利于加强对领导干部的有效监督，有利于发挥审计工作在干部监督管理和党风廉政建设上的重要作用。”[13]并且提出要求，各地区、各部门认真学习和借鉴菏泽地区经验，结合实际积极、稳妥、有步骤地推行领导干部任期经济责任审计工作，领导干部的经济责任审计制度才开始慢慢建立起来。

1999年，中共中央办公厅和国务院办公厅下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，这是中央出台的最早的关于对领导干部进行经济责任审计的文件，《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》只有18条，对审计的实施组织、审计的基本内容和审计的程序等有了大致的规定，但是其较后来的法规还是比较粗略的。2000年，审计署下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》。直到2010年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《经济责任审计规定》，正式把对党政主要领导干部和国有企业领导人员的经济责任审计以制度化的方式确定下来。 (二)由中央在地方进行试点，鼓励其它地方进行学习和借鉴的制度

“政策试验田”也是中国改革开放过程中制度创新的重要模式之一，比较为人所熟知的就是在广州省深圳市所建立的“经济特区”。这种政策试验田的制度创新模式，可以在一定程度上降低制度变迁所带来的成本，也能将制度后果局限在可以控制的范围内。但在反腐败制度的创新中，也存在类似的情况，比较典型的就是“领导干部身边工作人员行为规范和管理制度”的出台和创立。

案例2.领导干部身边工作人员的行为规范和具体管理制度。2003年，四川、湖北两省在党中央、国务院和中央纪委的要求下，制定了领导干部身边工作人员的行为规范和具体管理制度。其中，四川省制定了《关于加强对领导干部身边工作人员管理监督的暂行规定》，该规定总共包含16条内容，其中，对领导干部身边工作人员的定义为“直接为领导干部服务的秘书、警卫、司机等”。这些人员出于职务上的便利，有较多地与领导干部交往和接触的机会，经常会出现干涉、影响甚至直接利用职务便利获取好处的腐败现象。因此,在规定的第12条中，首次对领导干部身边工作人员的八项行为作出具体限制,禁止出现以下行为：

(1)以自己的特殊工作条件或借领导机关、领导干部的名义办私事、谋私利。

(2)超越自己的职责权限干预干部选拔、人事安排、政务决策与管理等党政事务。

(3)自作主张代领导干部答复处理问题,未经领导同意擅自批示文件,在传达领导指示时夹杂个人意见,在安排新闻报道时向媒体提出违反规定的要求。

(4)插手任何形式的经营活动，特别是插手与领导干部职权有关的工程项目承包和物资采购活动，或从事有偿中介活动。

(5)接受或代领导干部收受礼金、有价证券和贵重礼品。

(6)泄露、传播组织尚未公开的信息，泄露领导干部在讨论工作过程中的各种意见或参加重要会议及活动时尚未公开发表的讲话。

(7)将机要文件私自带出办公室或将机密文件中的内容或内部机密情况向家属、亲友及其他无关人员泄露。

(8)下基层时向接待单位提出或暗示特殊要求。^③

同样是在中央的要求下，湖北省制定了内容类似的制度，但是管理的对象更为狭窄，只针对省级领导干部身边的工作人员，要求他们在遵守党内规章制度和国家法律法规之外，还要做到“十不准”：“不准有同中央和省委不一致的言行；不准插手人事问题，为跑官要官者提供方便和伸手为自己要官；不准接受与领导同志工作有关单位或个人的礼金、有价证券、贵重物品和在下属单位、企业报销各种费用,长期借占各种设备；不准接受事先未经批准的与领导同志工作有关的单位或个人的宴请；不准插手工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营、有偿中介等市场活动，以及利用工作岗位的影响为个人、亲友谋取任何私利；不准干预司法机关、行政机关、纪检监察机关公正执法、执纪；不准向领导同志提供假情况、假数据，或隐瞒、歪曲事实真相；不准授意基层为领导安排违反规定的接待活动；不准为领导及领导的配偶、子女、亲友谋取不正当利益；不准泄露党和国家的秘密”。^[14]

在四川和湖北两省率先出台对领导干部身边工作人员的管理制度之后，中央要求各地方、各部门学习和借鉴他们的做法，也制定相应的规定。与经济责任审计制度相比，领导干部身边工作人员管理制度的地方创新性要相对弱一些，这是因为四川省和湖北省是在中央的要求下制定的此项制度。但是，这项制度并不是由中央亲自制定然后要求各地方执行的，反而是要求地方先根据自身的情况，在调研和收集材料的基础上出台制度，然后中央要求其他地方进行制度学习，这种类型的“制度扩散”(institutional diffusion)在中国依然是普遍存在的。 (三)地方已经在酝酿和尝试执行，但中央仍然持观望态度的制度

以上两种类型，无论是由地方政府自身驱动的制度创新还是在中央要求和授意下的制度设计，其最终结果都是地方经验在全国范围内得到了扩散。但是还有一种类型的地方创新，其结果一直没有得到中央层面的肯定，虽然允许其在地方范围内存在，甚至还在全国范围内通过媒体产生了较为广泛的影响，但是其合法性的级别一直没有上升到中央层面。较为有趣的是，虽然没有上升为全国性制度，但是此制度不断被其它地方以地方制度的方式进行自发模仿。在这种类型中，湖南省浏阳市的廉政保证金制度是典型案例。

案例3.湖南省浏阳市的廉政保证金制度。2002年，湖南省浏阳市首次制定和推行了廉政保证金制度，这一制度的理论基础其实还是“高薪养廉”。从经济学角度说，腐败行为的发生源于个体对腐败的成本和收益的理性计算，当公职人员的收入非常低的时候，因为腐败行为被发现而遭受的损失就很小，且本来工资收入微不足道，从理论上来说会激励腐败行为的发生，因此，提高腐败的成本被许多国家用来作为遏制腐败行为的手段。廉政保证金制度治理腐败的理论基础就在这里。如果一位公职人员为国家服务到其退休，没有任何因为廉政问题而遭到的处罚，那么就可以顺利提走一笔可观的“廉政保证金”，那么其在任职期间的腐败行为的机会成本就相应地提升了。

在这种情况下，2002年浏阳市出台了《浏阳市廉政保证金制度》及《浏阳市廉政保证金实施方案》。根据该方案：“个人可与单位签订协议加入廉政保证金体系，并设立个人专门账户，由个人交纳和集体配套两部分组成，个人部分按本人当月基本工资的5％交纳，集体配套部分由单位按个人交存的两倍交纳。”[15]然而，这一制度在出台后十年间，一直没有被上升为更高级别的制度，中央也未对此项制度有过任何官方态度，但是这一制度却一直在被其它地方模仿。2009年，黑龙江省大庆市组成调研组前往浏阳市考察学习推行廉政保证金制度的经验，出台了《大庆市直机关廉政保证金管理办法(试行)》：“廉政保证金由个人缴纳资金和财政匹配资金两部分组成，统一纳入个人账户管理。加入体系人员因廉洁问题或其它原因受到党纪、政纪处分的，均依情节轻重按不同比率对其保证金基数进行扣除。未发现在原任职期间存在应扣除情况的，可申领保证金基数的全部”。[16]公职人员可以自愿申请加入此项制度，在大庆市人力资源和社会保障局的查询系统中输入自己的社保账号或者身份证号，就可以查到其缴纳的廉政保证金份额。2011年，江苏省兴化市也开始试行领导干部勤政廉政保证金制度；2013年，贵州省瓮安县出台了《瓮安县勤政廉政保证金制度实施办法(试行)》。到目前为止，此项制度还在不断被学习和模仿中，在地方层面进行扩散。 五、廉政改革与地方创新的动力与阻力

腐败问题不仅影响到整个国家的发展与稳定，同时也对地方政府建立良好的政府形象、招商引资、推进治理体系的现代化和提供优质的公共物品等构成了严重阻碍，因此，中央政府和地方政府从理论上都有推动地方廉政建设的源动力。但是为什么在地方廉政创新行为上地区之间的差异很大，有的廉政创新能够成功得以推广，而有些则很快销声匿迹了呢？笔者认为，影响不同地方廉政创新类型的主要原因来自以下几个方面：

一是中央鼓励地方廉政创新和改革的程度。中国的国家结构形式为单一制，即地方政府的所有权力都是中央让与的，地方政府有多少权力主要取决于中央政府对地方分权和自治的理解和支持程度。因此，任何形式的地方制度改革和创新行为都必须能够最终获得中央的支持才算真正成功。但在“摸着石头过河”的改革开放过程中，许多研究已经表明，很多有实践意义的制度创新都源于地方，在这种情况下中央实际上默许了地方很大的制度创新空间。[17]而且一旦这种制度创新能够获得中央的肯定和承认，对于地方政府来说，是一个极大的鼓励和褒奖。经济责任审计制度就是这样的例子，山东省菏泽市进行的制度创新，受到中央的肯定和褒奖，被要求在全国推广，当今领导的经济责任审计已经高度制度化。

二是地方主要领导的廉政创新意愿。同样面对中央对地方创新行为的鼓励，不同地方主政领导及其集团的廉政创新意愿也是不同的。其原因在于，虽然廉政创新一旦获得成功能够得到中央的肯定和褒奖，但因为腐败行为的根源在于公共权力的监督出了问题，而对公共权力的约束在很大程度上是政治制度上的变革，在一定程度上有政治风险。因此，一个地方的主政领导的廉政创新意愿取决于他制造政绩时选项的多少，当一个地方的主政领导可以从其它方面获得中央对其政绩的肯定时，如在经济发展、环境保护、民生等方面有所建树时，那他可能不会铤而走险在政治制度上做文章。

三是在廉政改革和创新过程中遇到的地方部门利益阻力和民众的态度反馈。在中国“三明治”结构的央地关系下，地方政府的行为除了受到中央政府的影响之外，还受到地方民众的态度和意愿的影响。民意从两个相反的方面影响一个地方的廉政创新行为：如果一个地方的民众在反腐败上的意愿非常强烈，那么廉政创新和改革对于提升政府合法性的边际效益就很高，那么明智的地方领导理应顺民意而行，推动地方的廉政创新和改革；同时，一项廉政上的制度创新，如果引起民众的强烈反感，那么这项创新成功的可能性就很小，如前述的廉政保证金制度，在推出之后民众普遍认为这是一种为公务员提供隐性福利的制度，而不是保证廉洁的制度，而且高度怀疑这样一种制度是否能够真正保证公务员的廉洁从政，因此，这一制度始终没有得到肯定和推广，有些地方还在短时间内取消了这一制度。

但是廉政保证金制度在很多地方引起民怨沸腾的情况下，为什么还会在某些地方被复制和学习呢？这就涉及地方廉政创新的另外一个影响因素，监督部门之外其它公职机构的部门利益。廉政建设本质上是约束和削减政府部门自由裁量权的改革，无论改革力度的大小与否，只要是真正的廉政改革，必然会触及政府部门自身的利益，因而多多少少都会遭遇阻力。而制度的变迁会天然朝着阻力最小的方向发展，廉政保证金制度就是这样一个例子，在一定程度上这一制度并没有给公务员的利益造成明显损失，反而还可能是有利的，因此，即便遭到许多抱怨，有些地方政府依然愿意在这方面进行一些改革尝试。 六、结论与讨论：在腐败治理中重新找回地方力量

反腐败是一个全球性的问题，不仅仅是中国，全世界大部分的发展中国家都受到腐败问题的困扰，然而有效地反腐败改革却步履维艰。中国目前的腐败治理，从根本上来说还是由中国共产党和国家来主导的，但这并不是中国所特有的现象，国家中心主义式的反腐败在很多国家都被奉为圭臬，在反腐败理论中也长期占据主导地位。这一理论认为，腐败作为一种“疾病”，或者说得更学术一些，一种“征候群”(一簇疾病)，是可以被治理好的。在这一研究路径的指引下，学者们普遍强调三个因素对于反腐败的重要作用：领导者的政治决心，独立且有强制能力的反腐败机构，以及有效的反腐败制度设计。[18]

无论是强调领导者的政治意志(反腐败的承诺和决心)，抑或是独立且有强制能力的反腐败机构和制度设计，这些都依然是在强调国家在腐败治理中的核心作用，它们的共同特征是忽视了地方政府在其中应该发挥的作用。笔者认为，仅仅作为公共产品而存在的反腐败是远远不够的，腐败问题要想较为彻底地解决(完全解决几乎不可能)，一定要发挥和利用地方的力量，在腐败治理策略中重新找回地方力量。