将腐败赦免作为中国反腐败的“特别方略”在20世纪末已有主张，在21世纪的最初十年不断被提出，并多次成为媒体热点、公共话题。在“赦免论”当中，虽存在有条件赦免和全面赦免之分，在具体实施上存在退赃换赦免、不退赃亦赦免等不同意见，但大都认为赦免是反腐要取得进展的必由之路、必要策略，是改革的“必要代价”^[1]62-63,而极端的主张更认为“反腐败惟一的出路一定是搞大赦，把以前的腐败统统赦免”[2]。“赦免论”者较为一致地主张赦免特定时间之前的腐败所得。这种观点认为惟有赦免与妥协，才能减少阻力，换取官员财产公示等制度的实施，乃至改革整体的推进。[3]反对者则认为，赦免贪官是个违背民意、违背法理、违背反腐败斗争规律的“馊主意”。[4]对于赦免，人民不赞成、不拥护、不高兴、不答应；赦免违背了中国《宪法》明确规定的“法律面前人人平等”这一原则；赦免是不明白反腐败斗争的规律实质上就是“秋后算账”。[4]应该说上述两种针锋相对的观点虽然鲜明，但除极少数成果之外^{[5, 6]}，仍然缺乏充分的论证，因而从严格意义上说并非学术讨论。

腐败赦免论较多的主张者和部分反对者大都援引的一个论据，是举世公认反腐败取得成功的中国香港(以下简称“香港”)曾于20世纪70年代实施过对腐败行为的特赦。香港被认为是通过妥协取得反腐败胜利的“成功案例”。^[1]62-63但对于香港总督(以下简称“港督”)于1977年11月5日颁布的局部特赦令及其相关的腐败赦免政策，国内学术界鲜见深入探讨，而国(境)外学术界自20世纪80年代以来虽有少数研究，但或者停留在部分事实的介绍与描述层面，或者未从对整个反腐败事业之影响的角度来探讨腐败赦免的得失。笔者试图探究香港反腐败历程中局部特赦的相关问题，并从实现由普遍腐败到高度廉洁的纳什均衡转换的角度，探讨反腐败应该如何在妥协与坚定之间进行取舍。 二、局部特赦并非无原则的全面妥协

所谓局部特赦令，实际是指港督于1977年11月5日发布的一项紧急声明。这项在危急关头为平息警务人员情绪，而又别无其他更好办法时所发布的紧急声明，最初在表述上并不十分明确，以致当局不得不予以澄清。紧急声明后来被冠以局部特赦令之名，被表述为香港廉政公署(ICAC,以下简称“廉署”)“通常不会”对于1977年1月1日之前所犯罪行有关之投诉或证据采取行动，“惟那些已被接见，已被通辑及于11月5日不在本港的人士，则属例外。所谓‘通常不处理’就是将一些罪行不包括在这个特赦令内。这些罪行是被认为是极端罪恶而不能不对其采取行动，如不受理，市民定不能容忍。但港督强调这类案件将是罕有，而且遇到有这类案件时，必需先向港督本人咨商”。^[7]9

局部特赦毫无疑问是反腐败历程当中的一种妥协。廉署执行处长认为,特赦如同给一些犯有腐败罪行的人发放“健康证书”。[8]香港大学学生会发表评论称虽然港督特赦令“乃维持社会秩序的一种手段，但内容实过分同现实妥协”。[9]

不过，上述特赦并非无原则的妥协。尽管这些原则是在2天后的立法局紧急会议阐明的，而该次会议旨在反击警务人员所提出的全面特赦的要求。首先，港督自承“不管是廉署还是警务处的执法行动，任何人都不会接受其可以为法外行动所可中止”^[7]9，因此，廉署业已进行调查的案件，已发令通缉者等皆不能免于追究，而并非只包括那些后来有论者所称的“已经进入起诉程序”的罪行^[10]76。如1977年11月19日警司李长安作为特赦令之后首名判监的公务员，是因为“他是在‘特赦令’颁布之前被廉署调查的，故不在‘特赦令’的范围内”。[11]在港督发出特赦声明之后，曾有报章报道可能已有所谓黑箱交易或“柜底交易”，即连同已经受过调查及指控之警务人员，亦一律会被轻轻放过，但人们很快发现，事实并非如此。“至少那些自知已受过调查的贪官污吏，就不能太过沾沾自喜了。”[12]

其次，严重腐败罪行并不在赦免之列。尽管关于局部特赦令不少措辞在当时和其后都曾有过模糊和争议之处，而对指定日期之前的严重罪行绝不特赦，当局的措辞一直是十分确定无疑的。之所以要将一些严重罪行排除在外，因为对这些罪行不采取行动是“不可想象的”，“公众不会容忍”对这些严重的腐败犯罪不采取行动^[7]9，不理不顾。

最后，更为重要的是，局部特赦令对于《防止贿赂条例》第10条“来历不明财产的管有”所规定的控罪没有影响。也就是说，只要拥有的财富不能合理解释其来源，这些财富不论是特赦令划断日期之后还是之前贪污所得，都不能赦免。特赦令颁布当月，退休探长黎民佑试图搭乘特赦之东风，上诉称其不应获罪，理由是他退休时廉署都还未成立，与其控罪有关的法律都未颁布。但裁判结果却是他照样不能免除处罚。[13]而其后的张守一因管有来历不明的财产而受检控，更是立下著名判例。莱恩特法官在裁定张守一有罪的判词中认为，“特赦令对触犯防止贿赂条例第10条(即来历不明财产的管有--引者)的控罪没有影响”。^[14]11可以认为，当时香港的司法体系对于非法致富的腐败犯罪的惩处并未因局部特赦的行政措施甚至其后的相关立法所影响。香港的反腐败特赦只是局部的、部分的，而非统统赦免；只是放了小贪，而并未使大贪漏于赦免大网之外，更未放过腐败分子的犯罪所得。 三、妥协并未令施压方满意，反而引起混乱

港督在1978年10月的施政报告当中，认为特赦的积极意义，在于廉署执行处“可以不究既往，所以能够集中强大的人力物力，对目前发生的事情进行调查与监察”。[15]这一看法自然也是廉署载诸公报的官方看法，认为局部特赦令给廉署带来调查方面的更多合作和资源的更有效利用，也给执行处的工作带来了新的起点和成功转向。例如：执行处能够集中精力调查“授受相悦”型腐败，因为这类腐败的调查通常需要艰苦的情况收集工作和长期的、耗费大量资源的调查工作才能够完成。由于局部特赦令的颁布，因为不再担心此前的问题，警务部门已不再公开表露敌意，警廉关系得到改善。在随后的反腐败调查尤其是部门腐败预防方面，也更为合作。基于此，有论者认为，作为港督此次指示的直接结果是，廉署执行处处理以前腐败案件的工作量大幅度减少。特赦令将廉署的调查员从那些年代久远、所费不菲和调查困难的往期犯罪案件中释放出来，让他们将精力集中在近期的犯罪行为上，这对于反腐败工作来说并非是一件坏事。^[16]11-41

但是，局部特赦令的颁布，正如时论所言、时人所感，对于香港的反腐倡廉工作“不容否认产生了颇大程度的挫折”。[17]特赦所带来的负面影响要大而且深远得多，单从对反腐败事业的影响来说，其负面影响也是多方面的。

局部特赦令作为特定情势下解决当时激烈冲突、稳定社会秩序的一项政策，虽在当时各方认为尚属明智，但却并未达到解决冲突、满足警务人员诉求之目的。局部特赦令发布当晚，警察集会中得此消息，虽会议集体表态欣慰，但“综合现场的逾千警员意见，对港督这个紧急声明，多表示并不可靠及不公平。在市民的心中以为港督这个紧急声明，可以缓和局势，但在一般警务人员的心目中，则另有一种看法，认为于事无补，除非当局把各点作一个澄清的解释，否则是难平众(警务人员--引者)愤的。”[18] 1977年11月7日《工商日报》头版头条即是“警务人员得寸进尺，要求澄清声明疑点，提供威胁，如不满意，再采行动。”[18] 1977年11月6日下午2点，员佐级警察协会筹备委员会召开紧急会议研讨总督的紧急声明，晚上“以千计”的各区警署代表及警务人员齐集会场外，约300人在会场开会，“会场内充满愤怒与不满的气氛”，尤其是对港督的紧急声明中“有若干疑点，提出指摘，认为这是外交家的口吻，只博取市民的好感，但对警察则加深政治的迫害”。他们“指定”警务处长限期11月8日答复，若得不到答复或答得不满意，“仍会采取连串行动抗议”，包括向港督或高层请愿。其中的核心，据传是要求“赦免不分轻重”，也即是要求无条件特赦，将1977年前涉嫌贪污犯罪的公务员统统赦免，全面特赦。[18]

局部特赦令为反腐败所引起的反弹或冲突解决创造了条件，但并不等于解决了冲突。对于冲突，解决的方式最终仍是强硬手段，而不是妥协本身。特赦作为危机管理举措，虽经过相关方面包括廉署的评估，但当局在反腐败方面迫于压力而妥协，令有识之士忧虑，而时任英国外相欧文也说“令人不安的是特赦似乎是由警方的威胁及攻击而决定者”[19]。妥协之下，既可能给社会发出错误的信息，带来更多的争论，更可能发生一退再退的现象。一方面，警察采取对抗达到目的，其他团体亦可能仿效，以遂其愿。在局部特赦令颁布次日，工业总会秘书即指港督之声明未提习惯性回佣是否可获宽免而感到不满。[20]1977年11月9日有报刊社论即提出应该用法外施仁的原则来处理商人的回佣、送礼甚至妨碍司法公正的问题。[21]而反对廉署打击工商业习惯性回佣是香港工商界各团体一直努力的目标。1976年11月18日，香港各界社团甚至召开了声势浩大的反对政府干预工商业习惯性回佣的大会。另一方面，关于特赦的划断日期又一再引起争论。局部特赦令确定1977年1月1日为划断日期，有人则要求将划断日期退到廉署成立的1974年2月之前。《工商日报》社论指出：“港督所批准的此项追溯时限，日来已受到一般居民所指摘，认为过于宽大，此项不追溯时限，应以廉署成立日期为限较佳。”[22]这些观点并非单纯的理论争论，更会涉及政策的执行。有市民认为局部特赦对“已判罪者极为不公”，应该给他们也来“一次机会”等，而员佐级警察协会代表则认为港督声明对“已定罪及受通辑者不公平”；局部特赦令不赦免指定日期前的严重罪行，但发起行动的警务人员则要求“不分轻重”；甚至有人更进一步，试图让廉署改变反腐败战略，变成无牙的老虎，认为廉署工作的“重点应在防止贪污，不应把工作重点放在追究过往方面”。[23]港督自己也意识到，压力之下的让步，“会引致对其他问题的压力，要求压倒廉政公署，释放狱中犯人等的压力会接踵而来，终至于法律只为维持贪污人士之利益而执行。”^[14]6-43局部特赦虽非无原则的妥协，而它所引起的思想混乱，已经足够分化好不容易形成的反腐败社会共识和共同意志。 四、妥协动摇了公众信心

局部特赦令发布之后，社会立即有批评声音，指斥当局反腐败退堂鼓打得太快，公众对于今后是否还会继续反腐败心存疑虑。当局的妥协，动摇了公众对于反腐败的信心。

公众对于当局反腐败的信心很大程度上来源于廉署的独立性，但特赦令的颁布却恰好损害了廉署的独立性。廉署直译为反腐败独立委员会(Independent Commission against Corruption)，该机构建立的初衷，本出于树立公众信心。香港反腐败机构从1952年起到廉署建立前，一直隶属于警方。而关于反腐败机构是应该继续隶属于警方，还是与警方分家，新建独立机构，自20世纪60年代初在香港即引起争论。在1973年百里渠调查委员会奉命调查并撰写报告书时，其曾在调查结果当中详细开列了赞成分家的12条具体理由和继续合体的8条具体理由。大体说来，从人员、专业知识与经验、执法资源等技术层面来看，反腐败机构应隶属于警务部门，但从公众的信任与信心等政治和心理层面来看，则应该建立一个独立的反腐败机构。反腐败机构脱离警方而独立“其中最重要的理由，是使社会人士深信，贪污问题正在真正地大力加以对付”。^[24]44换言之，廉署之成立的主要原因，并不是从技术层面考量，而主要是从向公众发出可靠的反腐败变革的信号、获取公众信心的角度来考量的。但才3年多时间，正当其渐入佳境，开足马力反腐败之时，被迫停止一些案件的调查，改变调查的方向；这种情形，正如有些论者所指出的，港督在发布特赦的紧急声明时强调廉政专员须对其负责，他有权对廉署工作下达指令，这样做“杀灭了ICAC是真正独立的这种观念”^[25]151。特赦令里虽是讲严重罪行必先与其咨商，但这样做“必使有关办案的部门，对职权上难于划分和处理，恐将事事必须请示‘港督’，弄成推诿卸责之弊”[26]。可以认为，经此特赦，廉署的英文名称当中的“独立”含义已被其中文名称“总督特派廉政专员公署”所昭示的“特派”一义所盖过。

对于反腐败的公众信心亦来源于对反腐败机构的效能。特赦严重打击了廉署的士气。在它背倚港督，全力作战时，恰似从它最想不到的角度飞来一记闷棍。它的成立，本是港督和整个香港政府致力于反腐的决心的一个重要象征与手段；它的运行，也一直得到港督的全力支持。但特赦令的颁布，却是一个180度的大转弯。特赦令给香港反腐倡廉事业所造成的挫折，“一是廉署工作人员心理上的打击，一是调查贪污不法之徒的努力减缓”，而“肃贪士气的受到打击可想而知”。[17]此外，当时即有论者在《远东经济评论》《香港法律学刊》等英文杂志上质疑港督特赦令的合法性，认为他本只可以在优先顺序、如何最好地组织廉署和运用其资源上做决定，“但他走得过远，指令廉署专员不要前后一致地行动，而专员之职责本为立法机构所赋予，总督这样做越权了”。[21]而英国司法协会香港分会主席则指摘港督颁布特赦令过于仓卒,甚至未曾咨询行政局便宣布,以至遭人非议,“在特赦令之下，香港的法律变成博彩的奖券，司法地位被冷置一旁”，“使廉署有被‘阉’感觉”。[27]社区关系处的主要领导余黎青萍在30多年之后回忆时称，局部特赦令“确实对廉署造成震荡”。^[10]77直接受冲击的虽主要是执行处的执法调查工作，但在情感上受到冲击和士气上受到打击的，却是整个廉署。

特赦使公众信心发生动摇，还体现在腐败举报等方面。特赦令所产生的消极作用，“不仅在主持肃贪的部门中出现，而且影响一部分居民的举报热情”。[17]廉署年报亦指出在1978年内，“不少市民曾对公署可能停办的问题表示关注”。1978年初进行的民意调查结果显示，“市民对政府扑灭贪污的决心，确曾为1977年11月事件所动摇”，其后发生的连串事件更被指为公署走下坡的象征。^[14]2并且他们关于举报此类犯罪案件危险性的顾虑又重新抬头，导致关于警察腐败的举报迅速减少，举报贪污的案件在一段时期内急剧下降，1977年11月仅91宗，为廉署成立以来举报数字最低记录，12月前3周亦只57宗。廉署承认“宣布特赦令之后数个星期内，接获的举报尤其显著减少”^[7]12。正因为这项特赦令的负面影响很大，因此，廉署专员认为在1978年内“恢复公署职员及市民的信心，至为重要，必须使他们相信政府当局对扑灭贪污以至根除社会上舞弊行径的意志，并未松懈”。^[14]2事实上，将港督在1977年11月5日所发的指令称为“局部特赦令”，这本身也是廉署“有意选择这一术语来钝化”相关特赦“政策的影响”之结果。^[25]150 五、坚定而非妥协：反腐败均衡转换的关键

普遍而严重的腐败，以及低度腐败、较高程度的廉洁，往往被视为具有高度稳定性的纳什均衡。^[16]11-15从腐败均衡向廉洁均衡的转换，或者说廉洁转型的过程，是最为艰难的。在这一过程中，在当局全面开始反腐败行动时，必然会触动利益，甚至需要移风易俗。因而反腐败行动会引致反弹与阻力是必然的。由此，是对过去的腐败行为实行特赦，以求重新“翻开新的一页”，还是不依不挠，坚定而持续地开展反腐败行动，往往是一个当局必须面对的选择。

就香港政府而言，面对全面特赦的要求与行动，所采取的是前所未有的坚决回应与反击。港督将按计划于11月9日下午2点30分召开的立法局会议紧急提前到7日下午5点召开，在30分钟之内完成会议的全部议程，通过警务条例修订案，赋予警务处长对于不服从命令的警务人员以即时解雇的权力，同仇敌忾，以闪电般的速度通过法案表明政府的坚定意志和坚强决心，强硬阻止了警察的后续集体抗议等行动。

相比局部特赦令在社会上所引起的纷争，香港社会对于港府的坚决措施，表达支持的共识度高得多。香港各界纷纷发表意见表示一致支持：“各界人士支持港府所做决定，过份要求令人鄙视，强硬对付决不姑息。少数分子煽动同僚勿被其利用，洁身自爱警员绝无影响。”[28] “居民对大是大非的绝对不苟且与居民力量的无可匹敌”，市民对港督拒绝颁下“全面特赦”“绝对支持”。^[7]2媒体声称，各界“一面倒地支持港府的决定”[29]，“民间的反应是全力的、无保留的全面支持”，市民作为个人和各界社团“纷纷争先响应，愿为港督后盾”[30]。社会调查表明，民众虽非完全“一面倒”和“绝对”，但确实有高度的共识。在1977年廉署的社会调查中，曾向被调查者问到如下问题：有些人认为对在廉署成立前的腐败犯罪应该发布全面特赦令，你同意这一说法吗？在89%的有回应者当中，有79%的人表示不同意。这项调查能够相对客观地反映出香港的主流民意。^[16]219-220在殖民地上所发生的这件事，始终为英国政府所关注。时任英国首相欧文的事后表态表明，他对港督因“情况紧急”而局部特赦表示支持但忧虑其不良后果，而对港督反对进一步特赦或全面特赦的坚决行动，其支持毫无保留。[19]在特赦令颁布之后，廉署和整个香港的司法系统对于惩处腐败依旧不惧不偏，而并未对于小贪轻易放过。更需要指出的是，廉署在社区教育、腐败预防之后有了更多的进展。

从普遍腐败到高度廉洁的均衡转换，关键在于当局的政治承诺及其所发出的信号所导致的公众信心。如果承诺是可靠的，信号是明确的，作为均衡之中的博弈者，其行为的收益或者收益预期就会相应改变。腐败交易行为如果预期会得到惩处，博弈者理性选择的结果，会使其共同趋向于廉洁交易，从而实现由普遍腐败的纳什均衡到高度廉洁的纳什均衡的转变。反腐败执法调查固然可以体现当局的决心，而获取公众信心才是最终的根本。公众如缺乏信心，腐败惩处与预防也只能陷入查不胜查、防不胜防的窘境。腐败赦免所带来的妥协，其最大问题正在于使反腐败信号混乱，使公众信心动摇，使全体博弈者不能同趋于廉洁交易。在这种情况下，妥协换取的案件查处之利，远远比不上混乱反腐信号、动摇公众信心之弊。因此，要实现由腐败到廉洁的均衡转换，至关重要的是当局反腐败的坚定而不是妥协。 六、局部特赦发生在反腐败业已攻坚克难之后

对于任何一个社会而言，危害最大的腐败，往往是集团化的腐败。对于旨在实现由腐败均衡向廉洁均衡转换的国家与地区而言，反腐败政策与法律得到执行最大的困难往往在于腐败集团的阻挠与反抗。任何单一的、散兵游勇式的腐败行为，不管其涉案的对象职务有多高、金额有多大，都是不难击破的。就香港20世纪70年代初的腐败情形而言，同样如此。

在廉署成立之前的百里渠报告书中即已调查表明，首任廉署专员姬达爵士也予指出的事实，是当时香港的腐败情形分为三种，第一种是“有组织的贪污”，这种形式的腐败通过创设一种高度复杂的组织以方便收钱与分钱；第二种是一方提供服务，另一方提供回报的“满足顾客式”腐败，在此情形下贿赂授受双方你情我愿、授受皆悦；第三种则是基于私下单独偶发式的贿赂收受。而这当中，“最坏的贪污方式”是“有组织的”贪污，即是说整个集团的人卷入收钱与分钱的事情。^[24]23廉署成立后在工作中亦证实，集团式腐败在政府各部门都存在，如工务司署、市政事务署、新界民政署、缉私处等，但警界的腐败集团最为严重，每个警区都有一个或多个集团，每集团涉及的人数“有以百计”。腐败集团不仅搜括钱财，不放过任何有污利可图的机会，最盛时每年高达亿元之巨，而且危害极大。这其中“最令人深恶痛绝的，无疑是涉及警务人员的贪污集团”。警界的腐败集团是黄、赌、毒的保护伞，专门包庇毒窟、非法赌博及一般犯罪活动，甚至有些集团与黑社会同流合污、狼狈为奸、膏利分肥。[31]也正因如此，在廉署成立初期的反腐败执法当中，尤其是确定于1976年和1977年两年当中将扫除警界的腐败集团作为重点。而惟一能够抗击反腐败行动并造成巨大社会危机的，也只有组织化的腐败集团，尤其是其中警界的腐败集团。

廉署预定于1977年底实现摧毁集团式腐败的目标。在其一系列雷厉风行、摧枯拉朽的反腐败行动之后，提前实现了既定目标。1977年7月，廉署专员已经能够向总督报告“已无主要的贪污集团存在”^[7]1，击破了最困难的贪污集团，已经达到了全面震慑、阻吓的目的。时论所言廉署在特赦令发布之前的3年多里“纵无惊人建树，但对吓阻贪污这一方，不容否认已产生作用”。[17]警界普遍的惶惶不安以至爆发激烈冲突，也从另一个方面表明了这种震慑力不仅存在，而且已经普遍传递开来。自此以后，腐败虽不可能绝迹，但其他类型的腐败形同散兵游勇，再无力量敢于激烈、公开地对抗反腐败行动，也无任何力量能够对反腐败行动形成任何有效威胁，而使反腐败行动难以为继。尽管前述集团式腐败之外的其他腐败类型长期存在，如香港80年代末90年代初的数次调查表明，过半数的受访者仍认为“非法回佣在商界极为普遍”[32]，或者3/5以上的人认为“授受非法回佣的风气很普通”[33]，私下的、个别的腐败交易至今存在，也永远不可能绝迹，但这些类型的腐败无法兴风作浪，处于隐蔽而见不得光、只有招架之功而无还手之力的境况。可以认为，香港反腐败历程中的特赦，是在基本实现由腐败均衡向廉洁均衡转换的关键点之后。也因如此，局部特赦的有限度妥协与退让所带来的负面效应，经由坚定而持续的反腐败努力而化解，并未使反腐败成果毁于一旦，并未使反腐败的历程倒退回原点。就此而言，香港应该是幸运的。 七、结论

香港反腐败历程当中的特赦政策，并非对腐败行为无原则的全面赦免，更不是对腐败所得的巨额财富的原罪做出赦免。香港的特赦是在腐败的硬骨头已经啃下，集团化腐败已经基本击破的情形下实施的特赦，而不是在遇到阻力需要攻坚克难之时妥协。

将腐败看作一本帐，以存量、增量来量度腐败，只是从腐败案件或行为的数目、腐败案件的查处这一视角来看待问题。事实上，案件查处固然重要，却远不如展现当局反腐败决心，获取和维持公众对反腐败的信心更为根本。香港的相关实践表明，部分赦免特定日期之前的腐败固然并非不利于反腐败机构查处案件，但却会发出错误的、混乱的信号，动摇公众对于反腐败的信心。

香港实现由腐败均衡向廉洁均衡的关键性转折，并非通过特赦而得以实现。恰好相反，是在坚定而持续的反腐行动下才得以完成的。在情不得已实施妥协的情况下，当局仍竭力维持反腐败的既有成果，靠支持反腐败机构不惧不偏地持续反腐败执法与司法机构的腐败惩处，坚定公众信心，并统筹制度化、专业化的腐败预防，以及民众动员与倡廉教育，从而实现了从腐败到廉洁的均衡转换。在当前中国内地反腐败政治决心已下、反腐败执纪执法成效渐显、公众信心渐增的情形下，实无必要选择自行妥协、自撄其锋而发出错误的信号。