近年来，随着中国高等教育体制改革的不断深化和高校独立法人地位的逐步确立，高校自主权越来越多，高校领导干部和职能部门的权力也越来越大。但与此同时，与之配套的各项法律规范、权力监控、审计监督制度等没有及时跟进，各项管理机制和规章制度尚不健全，导致高校腐败顽症久治不愈。自2012年以来，涉嫌腐败落马的知名高校领导多达29位。随着2014年中央反腐不断加强，2014年教育系统的腐败问题也被不断曝光，共有11位高校领导落马。^[1]为有效应对上述问题，亟需健全和完善反腐倡廉制度，不断加强法律规范和制度约束。在此形势下，教育部和中央办公厅于2014年9月和10月先后印发《关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》和《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校负责制的实施意见》，这为高校制度反腐提供了新的依据，是推进高校制度反腐的崭新举措，有利于破解制度供给不足的困境，确保高校党风廉政建设取得卓越成效。 一、制度反腐的学理反思

随着反腐败斗争走向深入，制度反腐的理念越来越受到人们的重视。制度反腐是指在特定规则体系指导下，通过制定和实施系统的法律、法规、规章、政策、具体条例等来控制和防范腐败的活动。制度反腐通过全面的廉政制度建设来防控腐败，既需要健全查处和惩治腐败的规则体系，还需要完善人事管理、财务管理、民主监督等制度，“制度反腐意味着凭借成型的规则体系防治与遏制权力腐败行为的发生”^[2]。制度反腐与人性、权力特性和规则三要素有着密切联系，掌权者的人性缺陷需要制度规范，权力膨胀扩张的本性需要制度约束，规则运行稳定有序、便于操作的优势需要制度彰显，制度反腐具有逻辑自洽性与理论必要性。 (一)从人性预设的角度考察制度反腐的逻辑起点

从人性的视角考察制度反腐，往往能洞悉其中的奥秘，摸清人们行为的来龙去脉，把握制度反腐的人性动因。因循人之常情推进制度反腐，能够取得事半功倍的效果。

如何克服人性的缺陷？中西方思想家从人性恶的基本假设出发，推导出制度构建的必要性，认为制度可以限制人性的无限贪欲。中国古代思想家荀子强调人性本恶，“人之本性，生而贪图私利”，要“隆礼重法”，克服人性缺陷。^[3]韩非认为：“夫民之性，恶劳而乐佚”，人性是自私的，要严刑峻法，克服人们“好利而恶害”的本性。^[4]西方思想家柏拉图认为:“人类的本性将永远倾向于贪婪与自私、逃避痛苦、追求快乐而无任何理性……。”^[5]亚里士多德认为：“人在达到完美境界时，是最优秀的动物，然而一旦离开了法律和正义，他就是最恶劣的动物。”^[6]学者布坎南指出：“在建设政治制度及对宪法确定若干检查和控制条款时，每个人必须被当作一个无赖，他的所有行为除了追求私人利益外，别无其他目的。”^[7]“不信任恰是每个立法者的首要任务。法律不是针对善，而是针对恶制定的。一项法律越是在它的接受者那里以恶行为前提，那么它本身就越好。”^[8]受此启发，制度反腐必须考虑和关注人性问题，克服人性缺陷是制度反腐的逻辑基点。 (二)从权力特性的视角审视制度反腐的目标诉求

权力是人类社会普遍存在的一种现象。“权力运行的效应是双重的，它既会对社会带来利益，也可能对社会造成危害；它既可能维护和保障人民的权利和自由，也可能侵犯人民的权利和自由以至于制造奴役和恐怖。”^[9]“权力是一种可交换的社会资源，权力最基本的特征是不平等性和可交换性。权力的可交换性，是指权力作为一种外在型的能力，其可在一定的条件下，通过权力主体的更换而发生转换。”^[10]权力的可交换性奠定了“权钱交易”的基础，而“权钱交易”的结果则必然导致权力腐败。

严防权力腐败的根本之道在于构建配制科学、制约有效、程序严密、裁量规范、运行公正、监督到位、权责统一的权力运行制度体系。用制度之缰拴住桀骜不驯的权力之马，用严明的制度规定驯服权力的专横与狂野，这既是制度反腐的出发点，也是制度反腐的目的和归宿。因此，高校制度反腐必须将规范和约束高校权力运行作为自身的目标诉求。 (三)从规则运行的视域探讨制度反腐的优势

制度反腐建立在规则体系的设计与运作基础之上，与运动反腐、权力反腐相比，具有独特的优势。首先，制度反腐规范、稳定和连续，不因人而变，不因事而废，推动反腐败步入规范化、稳定化的轨道。其次，制度反腐是一种“硬约束”，可操作性强。与道德说教、舆论评价等“软约束”不同，制度反腐便于操作，直接依靠法律、制度、规章的明文规定，对腐败行为进行强力约束。最后，制度反腐具有前瞻性。反腐倡廉制度框架一目了然，能够明确廉政建设的发展走向，为铲除滋生腐败的土壤，营造风清气正的氛围，规范权力运行、优化政治运作和提高人民福祉提供制度保障。 二、当前高校制度反腐存在的突出问题

制度反腐能够克服人性缺陷，防范权力腐败，既管长远又治根本，具有独特的优势，将其纳入高校反腐倡廉工作，可以增强高校反腐倡廉工作的实效性，推动高校惩治和预防腐败体系的构建。所谓高校制度反腐，是指高校围绕反腐倡廉工作需要，以系统性、实践性、现代性和参与性原则为指导，构建内容科学、程序严密、配套完备、运转有效的规章制度体系，使各项制度环环相扣、彼此衔接，充分发挥反腐倡廉制度合力的活动。改革开放以来，中国共产党和政府高度重视高校制度反腐，各高校在建章立制、流程再造、多层监督等方面做了大量工作，但是，由于高校制度反腐尚处于摸索阶段，还存在诸多不尽如人意之处。 (一)高校廉政制度之间缺乏协调配套

目前，伴随高等教育的快速发展，高校办学自主性进一步增强，对人、财、物的管理权力下放到高校。高校虽然构建了比较全面的干部选拔和党政干部行为规范制度、校内重大决策制度、人事财物管理制度、后勤管理制度和校务公开制度，但这些制度之间缺乏系统的有机联系。“高校制度反腐明显进步，但制度的集成协调和系统性还有不足。”^[11]高校廉政制度缺乏系统性和协调性，“头痛医头，脚痛医脚”的应急性制度多，整体性、配套性、系统性制度少；事后监督制度比较健全，事前、事中监督制度比较薄弱；实体性制度较为完善，程序性制度则明显匮乏；自律规则较为完备，相应配套的他律措施却付诸阙如。在此情形下，高校廉政制度很难发挥整体联动、环环相扣、前后衔接的效应。 (二)高校重点领域廉政风险防控制度不健全

加强高校廉政建设，必须抓好重点领域和关键环节的反腐倡廉工作。目前，中国高校在基建工程项目安排、设备物资采购、科研经费管理等方面拥有的自主权不断扩大，但与之相适应的财务管理制度却严重滞后，存在腐败空间和机会。如高校科研腐败问题较为严重，科研项目成为腐败重灾区。2014年10月10日，中央纪委监察部网站发布中共科学技术部党组关于巡视整改情况的通报，审计署2012年4月审计发现5所大学的7名教授弄虚作假，套取国家科技重大专项资金2 500多万元，其中涉案的中国农业大学教授、曾为“中国最年轻院士”的李宁已被依法批捕。^[12]另据科技部通报显示，浙江大学原教授陈英旭贪污945万余元，被判刑10年；北京邮电大学原教授宋茂强冒领68万元劳务费，被判刑10年6个月；北京中医药大学原教授李澎涛和王新月夫妇，涉嫌贪污264万余元，被移送司法机关处理；山东大学原教授刘兆平骗取科研经费341.8万元，被判刑13年。^[13]高校科研腐败频发，主要原因在于高校廉政风险防控制度尚不健全，制度本身存在漏洞，削弱了制度的约束力。中国行政主导的科研项目立项审批、监管、评价、考核体系不够完善，难以防范科研学术垄断、学术官僚化、学术造假和科研腐败现象。 (三)高校反腐败预警机制运行不畅

反腐败预警机制是正确判断反腐倡廉形势的“晴雨表”，是有效预防腐败的“监测哨”和衡量反腐倡廉建设水平的“风向标”。“建立反腐预警机制，可以增强反腐工作的预见性，把握反腐工作的规律，是制定具有前瞻性反腐战略，从源头上预防和治理腐败，为惩防体系整体效能的充分发挥提供基础支持的重要环节。”^[14]近年来，尽管高校的反腐败预警教育机制日益完善，预警约束机制日趋健全，但预警信息汇总、评价、处理系统尚不成熟，还没有形成一套高效运转的工作机制，没有起到事前发现、防范在先的作用。高校信访举报制度、定期专项检查制度、领导干部定期经济责任审计制度、民主评议和民主考察制度、督查警示制度等外部预警系统还不够详尽完备，思想理论教育制度、职务犯罪警示教育制度、群众函询回复制度、领导干部诫勉制度等内部预警系统尚不完善，亟需实现制度之间的耦合共生与效用叠加。 (四)高校廉政制度执行不力

当前，高校制度建设方面已取得巨大进展，但有章不循、执行不力的问题还较为突出。“反腐倡廉制度落实不够，没有充分发挥制度作用，执行中失之于宽，失之于软，因人而异，因事而异，随意性强，甚至以领导的条子和口头表态取代按章办事。”^[15]高校廉政制度执行不力的表现主要有：一是制度意识薄弱。有些高校领导干部没有树立“制度面前人人平等”的观念，不愿意接受制度的约束，凡事独断专行，自我为是，不能做遵纪守法的模范和表率。二是制度管人机制没有很好地运转。有的高校片面理解和僵化奉行“用人不疑，疑人不用”的观念，在管理和使用干部时，忽视了用制度管人、用制度管事的机制。三是制度选择性执行。某些高校领导和职能部门不能公正地对待制度，无法做到严格执行制度。制度于己有利时就倍加推崇，于己不利时就束之高阁，习惯钻制度的漏洞，擅长打擦边球，常常出现对制度的选择性执行。四是制度宣传监管不力。个别高校没有将静态的制度规定及时转化为动态的制度执行，忽视制度宣传，削弱了廉政制度的影响力。有的高校出台制度后万事大吉，将督促落实和监督管理抛诸脑后，对遵守制度的不褒奖，对违反制度的不惩戒，使制度失去了应有的权威性和公信力。 三、当前高校制度反腐的逻辑进路

高校制度反腐的前提条件是构建具有科学性、系统性、针对性、实效性的反腐倡廉制度体系。高校反腐倡廉制度建设，必须对领导干部人性弱点、高校权力生态重建、重在预防的反腐理念、制度贵在落实的精神做出全面考察，并以此为依据，努力在利益冲突管理制度、权力运行监督制度、反腐败预警制度、廉政措施落实制度等方面取得进展和突破。 (一)克服人性的弱点，完善高校利益冲突管理制度

在物欲横流、诱惑丛生的当今社会，高校领导干部的人性弱点可能会让其有以权谋私、权力寻租的冲动，从而导致私人利益和公共利益的严重冲突。所谓利益冲突，是指发生在领导机关、领导干部中公私利益冲突的行为。公私利益冲突会降低资源配置效率，损害党群和干群关系，败坏单位风气。中国共产党的十七届四中全会特别强调要“建立健全防止利益冲突的制度”，把防止“三公”领域的公私利益冲突作为反腐败和制度建设的重点。^[16]

事实表明，在社会主义市场经济条件下，高校基建、物资采购、后勤、招生、人事管理等领域最容易产生利益冲突，是发生腐败现象的重灾区。为健全防止利益冲突制度，首先，要提高用权者的素质，完善党员干部廉洁教育制度，引导高校领导洁身自好，加强自律，正确处理利益冲突。要以《教育部关于建立健全高校师德建设长效机制的意见》为指导，建立健全高校师德建设长效机制，从根本上遏制和杜绝高校师德失范现象的发生，切实提高高校师德建设水平，全面提升高校教师师德素养，为正确处理利益冲突创造条件。其次，完善利益冲突回避制度，明确有关行为的具体制度界限。如负责物资采购的高校领导，如果发现投标人与自己是亲属关系，就应当回避。最后，严明法纪，强化制度的权威性，加强重点领域和岗位的利益回避，确保相关行为的公平、公正和公开，严肃惩处利用公权谋取私利、侵害公共利益的行为。 (二)驯服权力的专横，创新高校权力运行约束制度

高校反腐与其他领域反腐一样，必须实现高校权力生态重建，把“权力关进制度的笼子里”。高校要从源头上加大防治腐败力度，建立依法行使权力的程序体系，完善以制约权力为核心、以领导干部为重点、以重点领域和环节为关键、以铲除滋生腐败的土壤为目标的高校权力约束制度体系。

第一，健全高校领导班子科学民主决策机制。高校要“认真贯彻执行民主集中制，坚持集体领导和个人分工负责相结合，集体决定了的事情，领导班子成员要按照分工分头落实；严肃党内组织生活，反对独断专行和软弱涣散两种倾向。”^[17]要按照党委领导下校长负责制的要求，完善并严格执行议事规则和决策程序。坚持重大决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用等重要问题经党委(常委)会集体决定的制度，健全重大事项决策前专家咨询、社会公示与听证、决策评估、合法性审查的制度，探索建立决策执行、反馈纠偏的制度，进一步完善决策程序。

第二，完善高校干部选拔和人事管理制度。“坚持党管干部原则，按照干部管理权限负责干部的选拔、教育、培养、考核和监督，讨论决定学校内部组织机构的设置及其负责人的人选，依照有关程序推荐校级领导干部和后备干部人选。”^[13]进一步改进高等学校领导干部考察办法，把领导干部廉洁自律情况、党风廉政建设责任制执行情况纳入述职和考察内容，实行廉政问题一票否决制度和党委常委集体讨论决定干部任免的制度。健全和完善领导干部述职述廉、重大事项报告、质询、民主评议等制度，从源头上防止领导干部腐败行为的发生。

第三，健全高校民主监督机制。各高校要充分发挥教职工代表大会、工会、学术委员会、教授委员会的民主监督作用。要进一步发挥党内民主，积极推进党务公开，健全党的组织生活，落实领导干部民主生活会制度、民主评议党员领导干部制度等，为党内监督提供机会和渠道。同时，进一步加大学校、院系两级公开力度，制定校务公开目录和公开指南，扩大并细化公开内容，丰富和创新公开形式。完善教职工代表大会制度，畅通师生员工监督举报渠道，健全受理群众举报违纪违法案件的查处机制，依法保障教职工参与民主管理和监督，确保领导干部权力的正确行使。

第四，健全高校重点岗位权力防控机制。高校应紧密结合中心业务工作，从重点领域、重点部门、重点环节入手，针对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，准确排查腐败风险，建立健全内控机制；构筑有效制度防线，形成以积极防范为核心、以强化管理为手段的科学防控机制；逐步建立健全以领导带头、权力公开、流程监管、节点控制、制度规范、动态管理为主要内容的风险防控长效机制；形成“用制度规定流程、用流程规范行为、用行为优化管理、用管理完善制度”的动态化的风险防控运行机制；最终形成决策权、执行权和监督权相互监督、相互制约的权力结构和权力运行机制。 (三)未雨绸缪，健全高校反腐败预警制度

建立沟通及时、反应灵敏、运转协调的反腐败预警制度，可以为防治腐败的决策者和执行者提供信息情报，及早发现腐败的苗头和隐患，掌握反腐倡廉的主动权。

第一，为构建有效的腐败“发现”机制和精确的预警系统，应当首先完善信息收集制度。高校应全方位地收集潜在的、现实的腐败信息，确定腐败的关键领域和重点环节，为反腐败提供信息支持。

第二，建立预警信息转化制度。高校纪检监察系统应将重点环节和关键领域的腐败信息进行比对、分析、研判，及时向学校党委提出改进和加强预防工作的建议，对预警信息中指出的薄弱环节和隐患进行集中整治，发现腐败及时查办，构成犯罪的移交司法机关。

第三，不断提高预警工作质量。高校应积极应用新科技、新设备、新方法，提高预警工作的效率和准确性，同时充分发挥决策参考型预警、教育提醒型预警、督促威慑型预警的作用，增强高校领导干部拒腐防变的能力。

第四，实现预警工作的常规化。除继续做好群众举报和信访工作以外，在反腐败预警机制上，还应增设网上纪检监察信箱，建立领导干部情况报告制度和重点部门重点岗位干部定期轮换制度，并把干部经济审计与行政效能监察制度日常化、规范化，及早发现和处理高校腐败问题。 (四)维护制度权威，建立高校廉政措施落实制度

维护廉政制度的权威，彰显制度反腐的力量，有赖于不折不扣地贯彻执行廉政制度，杜绝“上有政策、下有对策”的现象，防止廉政制度的“走样”和“变通”。建立高效廉政措施落实制度，应着力做好如下工作：

第一，完善廉政宣传教育制度，为高校制度反腐营造良好的环境。要启动宣传学习机制，通过集中宣讲和组织学习等方式，引导党员干部以身作则，做学习规章制度的模范，带动和督促高校全体教职员工参与制度学习，营造了解制度、宣传制度、执行制度的良好氛围；要充分利用电视、广播、报纸、网站及微博、微信、微电影等新媒体形式，集中宣传高校优秀领导干部的典型事迹，加大规章制度的宣传力度，使大家知道该做什么、不该做什么以及违反这些制度所应承担的责任；要坚持开展各种反腐败警示教育，通过观看专题片、反腐图片展，聆听反腐专题报告等形式，增强党员领导干部廉洁从政意识。

第二，建立落实廉政制度的责任机制，维护高校制度反腐的权威性和约束力。要贯彻落实中共中央办公厅《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的廉政工作机制，确立高校党委书记是廉政制度执行的第一责任人，领导班子其他成员根据分工对职责范围内的制度执行直接负责；纪委负责协助党委制定实施方案、分解任务和监督检查方案执行情况。要通过建立贯彻落实制度的责任机制，完善反腐倡廉制度体系的运作程序和规范，形成执行制度的保障机制，对制度执行不力行为进行责任追究，确保廉政制度落到实处。

第三，加强高校关键领域廉政制度建设，提高高校关键领域反腐成效。当前，高校腐败案件高发于招生录取、基建修缮、物资采购、财务管理、科研经费、校办企业、学术诚信等领域。例如：对于高校科研经费腐败问题，要贯彻落实《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，实施更为严格和细致的科研监管制度、“黑名单”制度、国家科技报告制度等，加强对科研项目立项、经费使用管理、项目审查监管等环节的规范和约束。诚如北京航空航天大学廉洁教育与研究中心教授任建明所讲：“要有针对性地建立制度措施，追加责任条款、验收评估，对有问题的项目责任人要纳入‘黑名单’，追回项目资金，限制未来申请科研项目的资格等。”^[18]

第四，健全廉政制度反馈评价制度，及时纠正廉政制度在执行过程中存在的问题和偏差。高校可通过深入基层调研、民意测验、专家咨询等多种形式收集反馈信息，了解和检验廉政制度优劣及其执行效果。高校可整合有关资源，建立政策法规部门专门收集反馈意见，结合制度落实情况评价廉政制度的合理性、科学性，及时弥补廉政制度缺陷，防范制度冲突现象的发生。

综上所述，高校制度反腐是一项复杂的系统工程，必须立足高校实际，开拓创新、统筹兼顾、突出重点和注重衔接，提高制度反腐的科学化水平。同时，针对当前高校党风廉政建设和反腐败工作出现的新情况、新问题，应坚持前瞻性、系统性和可行性的原则，把廉政制度的不断修订与创新作为高校制度反腐的常规工作，真正发挥廉政制度的作用与效力，从而有效遏制和消除高校腐败现象，为高等教育事业的蓬勃发展提供坚实有力的保障。