2. 重庆化工职业学院 纪委, 重庆 400020;
3. 重庆化工职业学院 基础部, 重庆 400020
2. Disciplinarum Committee, Chongqing Chemical Industry Vocational Colleage, Chongqing 400020, China;
3. Department of Basic, Chongqing Chemical Industry Vocational Colleage, Chongqing 400020, China
民间网络反腐,即网民以网络为载体,通过网络曝光、网络举报等方式所引起的社会舆论效应,推动有关部门介入查处贪腐行为,从而实现对权力的监督和约束,达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的一种全新反腐方式。与官方网络反腐不同的是,前者的主体是普通网民,而后者的主体是权力部门。近年来,随着互联网的普及,民间网络反腐作为社会监督的重要形式,在揭露腐败、追踪腐败和推动查处腐败等方面取得了极大的成就。然而,人们在利用互联网推进反腐倡廉建设的过程中,也出现了"网络谣言""网络诈骗""网络暴力"等负面现象,凸显了网络反腐的"双刃剑"性质。如何引导民间网络反腐,并使其法制化、制度化,是一个系统的工程,需要顶层设计。
一、民间网络反腐的积极意义相对于传统的官方反腐模式,网民通过互联网提供的虚拟空间,表达自己的诉求,在承受较小风险、付出较小成本的前提下,便捷、高效地揭发举报贪污腐化,实现激浊扬清、彰善瘅恶的目标,有力地推进了中国的反腐倡廉建设。
(一)宣扬了反腐理念,提高了群众的维权意识网络承载了大量的廉政信息,其中有对公平正义的向往、对贪腐行为的揭露的信息,会大大提高网民的廉政意识及维权意识。网络的便捷性、隐匿性、抗干扰性等特点,又使网民更热衷于网络反腐。人民网和人民日报政治文化部的反腐倡廉分项调查显示,30%的网民认为网络反腐能够在短时间引起大量网民关注,对贪官造成较大舆论压力;68%的网民最愿意通过网络曝光的方式参与反腐;24%的网民则认为匿名曝光保护了举报人的安全;如果要举报,87%的网民会选择匿名举报。[1]近年来,随着微博反腐的兴起,微博反腐也被越来越多的网民热捧。信息时报记者联合暨南大学舆情与品牌研究会发起一项调查,结果显示:有85.5%的受访者认为微博反腐"利大于弊",80.7%的受访者"关注官员生活腐败事件"。[2]由此可见,通过网络,网民不断地收到反腐败信息,经过相互交流和碰撞,有利于培育其反腐理念,提高其廉政意识,为反腐倡廉建设酿造良好的社会氛围。笔者主持的重庆市社科基金项目《网络消极文化对干部群众的影响调查》的调研结果显示,在各种监督中,有85．2％的网民"非常关注网络监督",有72.7%的网民看重利用网络来表达利益诉求,还有77.6％的网民热衷于"网络曝光"腐败现象。这说明,近几年的网络反腐实践,增强了网民反腐倡廉的理念,激发了网民反腐败的斗志,有力地推动了反腐倡廉建设的开展。
(二)提高了反腐成效,震慑了潜在的腐败分子随着网络的普及和群众反腐热情的高涨,网络反腐的成效日益突出。网络反腐,一端连着群众,一端连着反腐机关。依靠网络技术手段,网民能够对政府官员进行广泛地监督。腐败行为随时都有可能暴露在网络之上,为反腐机关发现和查处腐败提供了渠道。北京航空航天大学杜治洲的研究表明,2009年的网络反腐事件为14起。[3]中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心相关研究表明,通过互联网诉诸舆论的重大反腐败案件的数量近年来已经超过了传统媒体,2010年是34件,2011年是37件,2012年是32件。[4]根据中国传媒大学互联网信息研究院统计,2014年由网络举报而揭露的腐败案件有51件。[5]同时,网络反腐力度大、查处快、震慑力强。2013年以来,仅重庆市网络不雅视频案,就有21人落马,其中大多为厅级干部。而且,雷政富作为一个正厅职干部从不雅视频截图在微博发布,到重庆市委研究决定免去其书记职务,并对其立案调查,仅用了60多个小时就被微博秒杀。[6]当前,官员圈内流行一句话,"不怕批评教育,就怕实名曝光"[7],网络反腐有效地震慑了潜在的腐败分子。
(三)形成倒逼机制,推动反腐败体制改革中国的反腐败一直囿于从体制改革作为突破口单向突进。事实证明,这种撇开群众,只囿于体制内的改革是很难取得成功的。如官员财产申报制度,作为世界公认的反腐利剑,从1995年起,中国就开始酝酿,但直到今天还没能够正式出台,根本原因是97%的官员对官员财产申报持反对意见。[8]这就要求人们必须从官僚制以外寻找反腐败的动力源泉。近年来,网络上不断宣扬国外官员的廉洁情况,曝光中国裸官外逃、贪污贿赂等大案要案,不断冲击着人民的承受底线,严重影响了中国共产党和政府的公信力和执政地位,中央高层也多次强调"反腐败事关到党的生死存亡"[9]。因此,网络反腐势必对反腐体制的改革形成倒逼机制。
二、民间网络反腐遇到的困境民间网络反腐以群众性、便捷性、抗干扰性、形象性等技术优势,与体制内反腐形成"化学效应"。当前,"微博反腐""网帖反腐"等成为中国反腐新形态,有力地促进了中国社会反腐的上下良性互动,发挥出越来越大的威力。然而民间网络反腐毕竟是一个新兴事物,在其反腐的过程中也遇到一些困境。
(一)认知性困境民间网络反腐遭遇两个群体的认知困境,一个群体是官方。官方既希望通过民间网络反腐,帮助清理腐败分子,提升中国共产党和政府的公信力,但又顾虑虚假消息造成负面影响。同时,部分政府官员可能有一些显性或隐性腐败,随时都有可能被曝光,成为反腐的对象,导致谈网色变。相应地,每每出现网络曝光,相当一部分官员条件性反应就是如何"灭火"的问题。另一个群体是广大网民。网民希望通过网络表达价值诉求,进行民主监督,揭发腐败现象,但网络欺诈、网络暴力、人肉搜索、网络色情传播等负面影响往往使有的人"躺着中枪",从而出现人人自危的局面。
(二)体制性困境近年来,通过民间网络反腐的手段,一些腐败行为纷纷浮出水面,一些腐败官员受到了应有的制裁,有力地推动了中国的反腐倡廉建设。但总的来讲,民间网络反腐还存在着体制性困境。一是民间网络反腐与官方网络反腐合作渠道的梗阻现象。民间网络反腐作为体制外的反腐方式,其背后是公众对权力公开、公正、公平运行的价值诉求,而在信息时代,网络为权力公开提供了便捷的技术条件。中国至今对群众关心的公职人员财产申报网上公示制度以及公职人员不动产网上查询制度未能给予充分支持,不利于群众监督、舆论监督以及对腐败行为的查处。二是民间网络反腐遭遇官方的封堵。过去相当长时期,一些地方对"出事"的第一反应,就是"瞒"与"捂"。官方掌握网络管理权,经常对自己不利的言论进行删帖或封杀。三是民间网络反腐遭遇官方的迫害,有的举报网民甚至遭到公安机关跨省追捕。
(三)合法性困境民间网络反腐,面临五个方面的合法性危机。一是调查取证的手段。网友们广泛应用的"人肉搜索",涉及侵犯他人的隐私权。"房姐"信息的披露,又涉及Yahoo公司对客户信息的保密责任。[10]山西省疫苗案的举报人花费数万块雇私家侦探提取证据,结果被押到派出所。[11]爆料人秦瑞峰获得的重庆市不雅视频案的举报材料据称为该市公安系统内部人提供,如果是这样,就为组织纪律所不允许。[12]二是举报人(爆料人)网络曝光的举报材料,虽然大多数事后得到了权威部门的认定,但毕竟还是有一些属于虚假信息,虽然部分属于善意行为,但对被举报人造成了民事侵害。三是举报人利用网络的可匿名性,提供虚假信息,诋毁他人,对他人进行恶意造谣、诽谤等。四是一些爆料人以爆料为威胁,对被举报人进行敲诈勒索,可能触及诈骗罪。五是可能泄露国家机密。
(四)制度性困境网络反腐需要配套的制度保障。但当前存在的制度性障碍严重影响了网络反腐的进展。一是党务政务公开以及公职人员的财产公示制度没有建立起来。网络反腐的前提是人民群众作为国家的主人对"公仆"行使公务的知情权得到尊重,使主人知道公仆的行为。公职人员的财产公开制度迟迟不能出台,使人民群众通过网络反腐时在举证方面受到很大的限制。二是网络反腐缺乏保护机制。反腐败是一项利党、利国、利民的伟大事业,具有一定的外部性。但目前中国还没有出台一项《举报人保护法》,使得举报人的人身、财产等各项权利得不到保护,遏制了举报人通过包括网络等途径进行反腐的积极性。三是网络反腐缺乏激励机制。检举、揭发、举报腐败,与腐败作斗争实质上就是与权力作斗争,往往会遭到权力的威胁和迫害,不少举报者为此倾家荡产,甚至家破人亡。而中国至今尚未出台专门的激励举报人的法律,有的散见于一些规章制度,且制度设计欠科学。如2014年最高人民检察院新修订的《人民检察院举报工作规定》,规定了最高奖励额"一般不超过20万元",对于有重大贡献的,"最高金额不超过50万元"。[13]但像郭光旭、于新华、吕净一、杨子青、周伟、李文娟等反腐斗士均因反腐而遭到打击报复,有的被打,有的入狱,有的甚至家破人亡,这远非20万元甚至50万元所能弥补。[14]以上几个方面的制度性障碍严重遏制了民间网络反腐的积极性。
(五)伦理性困境公平正义是伦理的最高境界。追求公平公正、追求社会正义是网络反腐的动力所在。然而,网络社会的虚拟性遮蔽了人们的真实面目,容易导致非理性行为,使人际交往陷入伦理困境。一是善意的无知言论导致的社会责任无人承担。民间网络反腐有时以善意的言行,导致了严重的后果,而无人承担责任。二是网络舆论导向所形成的舆论压力有时会使法院判决显失公正。当网络上的一种声音成为普遍民意的时候,司法机关就需要把这些民意因素考虑在内。"网络反腐更要保持法律上的理性与严密的程序逻辑,要以充分的事实为依据,而网络民意的一边倒倾向会影响正常的司法程序和司法公正"。[15]三是网络舆论的猎奇心理会伤害无辜。网络为了吸引眼球,不惜以牺牲其他无辜人的隐私和名誉为代价。如重庆市不雅视频案中的当事人赵红霞,确有法律和伦理所不容的一面,但其丈夫和孩子及其家人是无辜的,有的网民和记者却对其家人的身份信息紧追不舍。[16]四是网络删帖导致的信任危机。网络删帖公司,即依靠为企业或个人删除网上负面信息为生的网络公司,自誉为"网络公关公司"。它们根据要删除的帖子的内容、数量、位置等,向客户收取不同的费用,一般的小网站大约为100元一个帖,而大型论坛以及门户网站则收费数千元到数万元不等。[17]网络删帖公司自称"拿人钱财,与人消灾"。网络删帖,不仅删除了大量的腐败信息,剥夺了公民的知情权,而且形成了罪恶的幕后交易,成为中国互联网从"纯真年代"进入"丛林时代"所开出的"恶之花"。要实现民间网络反腐的制度化,必须进一步重构网络社会的伦理基础。
三、民间网络反腐困境成因透析通过对近年来一些案例的分析,笔者认为,民间网络反腐遇到的困境,有一定的政治、社会和文化背景,归结起来,有以下几个方面的原因。
(一)官场亚腐败理念盛行近年来,尽管中国加大了反腐败力度,但官场腐败仍然比较严重,以权谋私成为官场潜规则。当前,官场上出现的违纪违法的显性腐败和不装腰包的隐性腐败还有很大的市场。官场上的腐败文化对整个社会起着"指挥棒"的导向作用,必然会败坏整个社会风气。表现在网络上,也出现一些网络欺诈、网络窃取、网络暴力等行为。如2012年底浙江省上虞市某局局长宣某被假艳照敲诈10万元等。[18]因此,官员腐败理念的盛行,也在一定程度上导致网民廉洁意识的缺失。
(二)体制内反腐效率有待提高体制内反腐效率有待提高,表现在两个方面:一是反腐机构缺乏独立性。无论是党的系统的监督部门纪委、行政系统的监督部门监察局,或是检察系统设置的反贪局,这些机构都在各级党委领导之下,如果党委领导或者与其有关的干部腐败,反腐工作将无从谈起。二是反腐的权力运行模式单一化。中国更多地体现为一种"自上而下"的反腐权力运行模式。在这种监督体制下,即便监督部门收到网上的举报信息,但要立案查处,还需要经同级党委或行政的同意,如果党委或行政领导本身就是被举报对象,或者与被举报对象有利害关系,这样的网上举报信息就有可能被搁置。甚至有些举报人还会受到打击报复。如上海市法官集体招嫖爆料者陈玉献在各种信访渠道受堵,走投无路的情况下,不得不采取私人侦探、网络曝光的方式揭发涉事法官。[19]所以,体制内反腐的不足,才使得被动反腐的民间网络反腐模式风生水起。
(三)官方网络反腐渠道不畅当前官方反腐网站不能吸引网民,主要有三个原因:一是网民举报后不能得到及时回复,甚至石沉大海;二是这些网站均要求网民实名登记后再进行举报,打消了许多网民举报的积极性;三是网民举报后,有的举报材料又回到举报者单位,出现被举报者质证举报者甚至打击报复举报者的尴尬局面。主要原因是中国至今尚未建立官方网络反腐责任制,官员问责制尚无一个完整统一的标准,对网络反腐事件的受理、查处、反馈也无明确的程序和期限规范。例如:网上的举报信息达到什么标准才可以启动调查问责？由谁来认定？若没有启动调查问责程序,由哪个部门来责令查处？[20]因此,网民不得不诉诸于民间网络,通过网络曝光形成舆论压力,迫使反腐部门介入这样的一套模式。
(四)网络反腐法律供给缺失监督是抑制腐败的重要手段,它必须首先体现法的基本精神,把公平正义和诚信原则作为自己的最高准则。中国是社会主义国家,是人民主权的国家。宪法赋予人民广泛的政治权利和自由,还赋予人民监督权利,即公民有对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利,对其违法失职行为有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。但在现实社会中,人民参与政治的权利总是被一些官僚主义压制和剥夺,事实上也没有给人民监督、批评、举报等权利提供法律保障。如对于官员的监督,政务公开和公职人员财产公开,是群众监督和网络监督的前提,而中国至今为止,党务、政务公开得还不够全面、不够及时,致使出现大量的权钱交易、权权交易和权色交易等权力寻租问题,以及"三公经费"居高不下的消极腐败问题,这些仅靠规章制度的约束而不上升到法律的高度,是很难从根源上遏制腐败的。同时,网络反腐缺乏法律依据。作为反腐败的利器,网络反腐已经成为具有中国特色反腐的重要模式,但还缺少法律依据。包括网络反腐证据的收集、发布,反腐机关的立案标准、查处措施、责任厘定及追究等还没有形成一套协调有力的法律体系,致使出现网络反腐与网络违法并存的局面。
(五)网络反腐制度配套不足当前中国网络反腐的制度供给已经具有了这种"路径依赖"特征,一方面,网络反腐的制度需求不断增长,另一方面,现有的网络反腐制度功能定位依然在于控制和监管,无法实现网络反腐制度的疏导和管理功能。这就使网络反腐制度化陷入低效或无效的"锁定"(lock-in)状态。[21]首先,网络反腐缺乏激励制度。虽然中国2009年最高人民检察院出台的制度对网络举报最高以20万元的奖励,但与有的反腐人士可能要付出家破人亡的反腐成本根本无法相抵,也起不到激励作用。实际上,改革开放30年来评出的10个反腐名人中有9人先后遭受报复。[22]据统计,向检察机关举报的人中,大约只有30%保护得比较好,其余约70%都遭到不同程度直接或变相的打击报复。[23]网民受到打击后若得不到司法救济,就会形成一种"寒蝉效应":更多拥有反腐线索的网民,因担心得不到支持而不敢发声。[24]其次,对举报人的保护制度乏力。当前,随着实名制的实施,互联网已不再具有隐蔽性功能,如果网络管理系统和相关部门出现问题,举报人就难以摆脱被打击迫害的命运。
四、民间网络反腐亟待顶层设计顶层设计,意指从上至下的总体构想。就制度建设来讲,顶层设计就是着眼全局,从整体和长远的角度构建有效的制度。[25]中国网络反腐虽然取得了巨大的成效,但仍存在一些不足,突出的问题是制度碎片化,缺乏系统性,需要从理念、体制、机制、法律、制度等五个维度进行顶层设计。
(一)以强化反腐倡廉大局的理念来认知民间网络反腐胡锦涛在十八大报告中指出:"反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。"[26]新领导层上任后屡提反腐关系存亡。习近平指出:"大量事实告诉人们,腐败问题越演越烈,最终必然会亡党亡国！决心以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去"[27],展示出对廉洁政治建设的高度重视。作为党员领导干部的政治精英应当更深刻地认识反腐倡廉的极端重要性。作为既得利益者,也应当看到反腐倡廉对于保持政局、社会稳定,从而保障自己长久利益的极端重要性。民间网络反腐有效地实现了上级反腐和群众反腐的对接,有效地行使了宪法赋予的监督权,对领导干部廉洁自律起到很好的制约作用,从而保证领导干部不犯错误,人民过上安稳美好的生活。因此,应教育各级领导干部必须从长远的战略眼光对待网络反腐,支持网络反腐,实现"干部清正、政府清廉、政治清明"的目标,进而以廉洁诚信的形象来引导广大群众,形成良好健康的社会氛围,从而实现民间网络环境的净化。以中国目前的实际情况,实现这一目标,必须由中央来推动,发挥民间网络反腐败的积极性,以"两头促中间"的模式推动各级政府执政理念的更新。
(二)以创新反腐倡廉领导体制来促进民间网络反腐近几年的实践证明,若没有权威部门的查处,民间网络反腐将会无果而终。因此,民间网络反腐的成就,还必将取决于反腐部门的独立性和权威性。而完善反腐倡廉领导体制,首先要从体制层面着手,打破当前党委领导、纪委协调的反腐败领导体制,像中国香港和新加坡建立廉政公署那样,使各级地方纪委摆脱其监督对象即同级党委的控制,而中央纪委实行向中国共产党的总书记负责的领导体制。这样,既可以提高反腐机关的独立性和权威性,又可以加强中国共产党对反腐倡廉事业的集中领导和支持。其次,整合反腐机关,将当前的反腐机关纪委、监察、审计和检查机关的反贪局合并,既可整合反腐力量,又可增强反腐机构的协调性。最后,促进公正独立行使司法权。妥善处理各级审判机关独立审判与同级党委领导的关系,保证审判机关依法办案、且有独立审判的权力,为官方和民间网络反腐提供体制保障。
(三)以提升官方网络反腐的成效来引领民间网络反腐民间网络反腐,虽然具备人民群众性、简便快捷性、生动形象性、相对安全性、抗干扰性强等特点,但这是官方权威反腐效率低下的无奈之举。全民反腐败又将耗费大量的人力、物力,付出高昂的社会成本。与中国民间网络反腐风生水起相比,发达国家由于反腐体制及制度的完善,并未出现中国这样的热度。这说明民间网络反腐只是一个暂时的现象,是中国官方网络反腐未发挥应有作用的挤出效应。因此,充分发挥官方网络反腐作用,以官方网络反腐的成效取信于网民,进而引领民间网络反腐形成合力。当前,提高官方网络反腐效率,应从以下几个方面入手:一是整合官方反腐网络,实现中央对地方反腐网络的实时监控,以及网上备案和督办。二是在提高反腐部门独立性、权威性的基础上,加强对其反腐效率的考核和问责。一般而言,民间网络反腐的热度与官方网络反腐的成效成反比。可以将民间网络反腐热度作为衡量官方网络反腐的成效来考核,以督促官方加强网络反腐的力度。
(四)以完善的法律法规来引导民间理性网络反腐党务公开、政务公开、公职人员财产公开是民主法治的本质要求,也是实现网络反腐的前提。为此,中国应修改完善《选举法》,保障人民群众的知情权、批评权、举报权等民主权利的实施。出台《政党活动法》,确定执政党和民主党派党务公开的内容、形式及流程。修改《行政法》,对行政活动的内容、流程、方式、期限等进行网上公开。对于政府的开支尤其是"三公经费"的明细应当网上公示,如公款吃喝应将公款接待事项、接待目的、接待法律依据、接待人员及陪客人员姓名和职位、消费明细单、报销经手人和审批人等具体事项公布在网上。出台《公职人员财产申报法》,像美国等西方发达国家一样,明确公职人员财产网上公示所涉及人员范围、财产类别等。确保人民群众对党务、政务和公仆的知情权,以便于网民的监督。
(五)以健全的激励保护制度来保障民间网络反腐民间网络反腐除了法律层面的保障外,更需要相应的制度支持。一是健全网络实名举报制度,切实保障网络举报人的安全。当前网络实名制环境下,不论是否实名举报,从技术层面上讲,都能将举报人查实,从而使举报人面临被打击报复的精神压力。这就要求从制度上加大网络监管人员的道德操守,并加大其监管责任。二是完善网络反腐受理制度,促使网络反腐渠道畅通。官方举报网站应当给举报者回执凭据,明确受理期限,告知处理结果,做到件件有回音、件件有落实,以官方网络反腐的公信力来吸引民间网络反腐力量。三是完善网络举报奖励制度,加大对网络举报人的奖励力度。应扩大举报人的范围,将网络反腐斗士作为重奖对象。对于那些经常活跃在网络反腐一线的反腐斗士给予"见义勇为奖""反腐倡廉建设标兵"等精神激励,以此培育理论功底深厚、富有正义感和战斗力的网络反腐队伍,使其在网络社会起到启发和引导作用。
五、结语民间网络反腐有利于培育网民的廉洁意识、有利于激发网民的反腐热情、有利于震慑潜在腐败分子、有利于倒逼反腐体制的改革,对推动中国的反腐倡廉建设具有重要的现实意义。但必须看到,民间网络反腐是官方网络反腐渠道不畅、反腐效果不被网民认同的产物。其所面临的认知性、体制性、合法性、制度性和伦理性等五重困境,凸显了民间网络反腐的双刃剑性;网络社会全民参与反腐败且良莠不齐,又凸显了民间网络反腐的不经济性。如何引导民间网络反腐规范化、高效化,不仅需要以官方网络反腐的成效取信于网民,更需要对民间网络反腐进行顶层设计。