机上安保员，又被译成机上保安员，是指航空器登记国政府或者经营人所在国政府授权的部署在某些航班上的人员，目的是保护该航空器及其旅客免遭非法行为干扰；不包括受雇为乘坐航空器旅行的一名或多名特定人士提供专门个人保护的人员，如私人保卫人员。^①机上安保员不属于机组成员。

20世纪70年代以前一些航空大国或受恐怖主义威胁严重的国家即在本国航空器上部署武装人员防范和打击劫机者，但当时这样做的只有美国、俄罗斯、埃塞俄比亚和利比亚四个国家。^[1]37120世纪70年代初，全球劫机事件频繁发生，许多国家开始在国际和国内航班上部署安保员以打击劫机等严重犯罪，如巴基斯坦^[2]、以色列^[3]、埃塞俄比亚^[4]、埃及等国家。机上安保员在反劫机事件中发挥了有效作用。

2001年美国“9·11”恐怖袭击事件后，空中恐怖主义犯罪再次引起国际社会重视，更多国家在国内和国际航班上部署机上安保员以防范恐怖主义袭击。美国作为事件直接受害国，除积极采取措施完善本国机上安保员制度外，还呼吁其他国家在为美国服务的航空器上部署机上安保员。

据国际民航组织统计，至今已经有48个国家部署了机上安保员^②，但是，对于机上安保员的法律依据、权力范围、同机长的关系等问题，国际社会未形成统一的国际规则。2014年在加拿大蒙特利尔举行的国际民航组织航空法外交会议上通过的《关于修订〈关于航空器内犯罪和其他某些行为的公约〉议定书》(以下简称2014年《蒙特利尔议定书》)增加了机上安保员的规定，对促进机上安保员规则的统一，更加有效地发挥机上安保员的作用，维护国际航空安全具有重要作用。

1919年《巴黎航空公约》确立了各国对其领空的完全的、排他性主权；1944年《芝加哥公约》再次确认了领空主权原则，并规定航空器具有惟一的登记国国籍。^③遗憾的是，这两个公约并未直接对发生在航空器上的民事或刑事案件的管辖权做出规定。1963年《东京公约》的通过，正式确立了登记国对航空器的管辖权，该公约第3条第1款规定：航空器登记国有权对在该航空器内的犯罪和所犯行为行使管辖权。该规定使航空器国籍登记国在本国航空器上，尤其是在飞国际航班的航空器内，部署机上安保员提供了直接的法律依据。1970年《制止非法劫持航空器公约》(以下简称1970年《海牙公约》)和1971年《制止危害民用航空安全的非法行为公约》(以下简称1971年《蒙特利尔公约》)进一步巩固了航空器国籍登记国管辖权原则。

20世纪70年代的劫机浪潮使更多国家认识到航空保安的重要性。20世纪70年代末80年代初，美国作为机上安保员的积极倡导国开始在其他国家民用航空双边协定中增加“航空保安”条款，如1980年《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府民用航空运输协定》第8条规定：“……如一方要求为其飞机或旅客采取特殊保安措施以便对付某一威胁时，另一方对此应给予同情的考虑”。同样的条款也出现在美国与其他国家的航空运输双边协定中。到20世纪80年代中期，航空保安条款不仅是美国与他国航空运输双边协定的必备条款，与之类似的条款也成为了其他国家签订的双边航空协定中的重要内容。^④这些双边航空协定被美国理解为在航空器飞经或降落国的国际航班上部署机上安保人员的法律依据。

“9·11”事件后，美国在进一步加强本国航空安保员队伍建设的同时，呼吁其他国家部署机上安保员，并于2003年发布“航空应急修订书(Aviation Emergency Amendments)”，要求其他国家在美国境内起飞、降落或者飞越的航空器上部署经过训练的武装人员^[1]379，美国的主张遭到了大部分国家反对，各国普遍认为是否部署机上安保员是一国主权自由，且允许持枪人员登机本身就是对航空安全的威胁。因此，澳大利亚等国家主张“航空安保”条款不能作为部署机上安保员的依据，除非具有明确的机上安保员的双边或多边协定，否则澳大利亚的航空器运营人不得将载有机上安保员的航空器飞往其他国家。欧盟也规定，除非得到特别授权，乘客和机上安保员均不得携带武器登机。^⑤在此阶段，可以认为鉴于机上安保员的特殊地位，关于机上安保员的专门的双边协定或者多边协定，应当是当事国之间在航空器上部署武装安保员的法律依据。

国际民航组织首次对机上安保员作出明确回应是在《芝加哥公约》附件17《保安——保护国际民用航空免遭非法干扰行为》的第11次修订后形成的第8版中，该版本第7款第5项规定：每一缔约国必须考虑任何其他缔约国申请允许携带武器的人员，包括机上安保员搭乘申请国经营人的航空器进行旅行的要求。只有所有有关国家同意后才能允许此类旅行。此后，附件17经修订形成的第9版中，又对机上安保员的定义做出了确认。作为1963年《东京公约》现代化的成果，2014年《蒙特利尔议定书》将机上安保员纳入修订后的《东京公约》中，从而为在国际航班上部署航空安保员提供了统一的国际法依据。

在国内法层面，机上安保员发展至今已经通过国内立法获得法律依据。在国际法层面，双边或多边协定虽然也是在国际航班上部署机上安保员的国际法依据，但各双边、多边条约不尽一致，适用起来具有一定的障碍；2014年《蒙特利尔议定书》为在国际航班上部署机上安保员提供了统一的法律依据，具有里程碑式的意义。

《芝加哥公约》附件6第二部分第2章中规定：“机长应当对航空器的运行和安全以及飞行期间所有机上人员的安全负责。”确立了机长在航空器中的权威和领导地位，虽然《芝加哥公约》的附件仅属于标准和建议措施，但多数国家已通过国内立法确立了机长在航空器内的领导地位，且经过近半个世纪的发展，机长在航空器中的权威地位已几乎成为国际习惯法。

1963年《东京公约》对机长的权利做了进一步的明确，包括：(1)对违法行为人采取管束措施的权力；(2)请求或要求协助的权力，机长可以请求旅客或要求机组其他成员协助自己行使权力；(3)使人离开或移交的权力，机长在必要时有权令违法者离开航空器或将其移交给降落地国；(4)搜集证据的权力。

2014年《蒙特利尔议定书》中规定的机上安保员的权力包括：(1)协助机长采取管束措施的权力。对于违反刑法的犯罪或无论是否构成刑事犯罪但危害或将要危害航空安全的行为，在机长的请求或授权下，机上安保员可以对行为人采取管束措施。(2)对非法干扰行为采取预防措施的权力。

在2014年《蒙特利尔议定书》出现以前，由于机上安保员没有针对非法干扰行为或者严重犯罪行为采取合理措施的权力，理论和实践中针对机长的绝对权威和领导地位的理解并未产生疑虑，2014年《蒙特利尔议定书》的出现给机长和机上安保员之间的关系带来了一定的影响，以至于对二者之间关系的理解也出现了分歧，实践中有三种观点：一是机上安保员服从机长^[5]，即机上安保员应当服从机长的安排，理由是机上安保员身份不宜暴露，以机上安保员在机长领导下行使权力为宜；二是机上安保员和机长相互协调配合^[6]99—104，即当出现针对航空安全与良好秩序的威胁时，机长留在安全的驾驶舱内控制航空器运行，经过专业训练的机上安保员因其在客舱更方便行使权力，由其与机长领导的机组合作维护机上安全运行环境；三是机上安保员和机长相互独立^[6]99—104，即二者各自独立行使权力，理由是二者隶属于不同的单位，不存在领导关系，因此，应将机上安保员与机长置于平等的地位，各自行使权力，互不干涉。

机长在飞行中的航空器内的领导地位已有数十年历史，一直行使治安权，维护航空器及其旅客安全；机上安保员设立的目的是预防和打击劫机、炸机等严重犯罪，保障航行安全，在这一点上二者是统一的。但是，作为航空器的管理者和机上安保员在行使职权时可能存在权力冲突。

航空器机长一般是由航空运输经营人选聘或指定的，是私人团体的工作人员，作为航空器运行的技术首脑，需要按照与航空公司或航空器运营人之间的合同，负责航空器的安全起飞、航行和降落，同时履行运输合同中的相关义务；此外，国际法以及各国国内法又赋予了机长治安权，负责航空器内的安全和纪律。相对于机长的权力，2014年《蒙特利尔议定书》赋予机上安保员的权力范围较窄，除可以采取包括管束措施在内的合理预防措施外，机上安保员没有得到协助的权力和使人离开航空器或移交的权力。从公约来看，机长仍然是航空器内权力最大的管理者。

为了执行任务，机上安保员的身份不能泄露，以免被恐怖分子等潜在犯罪人发现并利用其信息实施犯罪行为破坏航空器安全，所以，机上安保员一般被安排以普通旅客的身份登机并潜伏在航空器内，保护航空器的安全和机上旅客、财产的安全。同时，在机上安保员的眼中，每一个机上旅客又都是潜在的犯罪人，监督每个旅客的行为是机上安保员职责的所在。当旅客实施不循规或扰乱性行为已经或行将危及航空器或其所载人员或财产的安全、或危及航空器上的良好秩序和纪律但尚未构成犯罪时，经机长授权或请求，机上安保员可以采取管束措施；对于旅客的非法干扰行为，机上安保员可以直接对其采取合理措施。所以，在航空旅行中，机上安保人员属于特殊的乘客。

机上安保员是航空器内经授权可以携带必要武器，并采取相应合理措施的人员，就其权力特征而言应当属于警察，并且由于其执法空间(机舱内)和时间(飞行中)的特殊性，要求机上安保员及时迅速地遏制犯罪或其他非法行为，其执法程序相对于普通执法程序更为简单，强调实效性。

2014年《蒙特利尔议定书》将机上安保员纳入免责对象的范围，机上安保员对依照议定书采取的措施与行动被提起的诉讼，包括民事诉讼、刑事诉讼以及行政诉讼，都可以免除责任。

中国现行的法律法规及其他规范性文件中没有采用机上安保员的称谓，但实际上中国的空中警察行使的就是机上安保员的使命。

中国于2003年正式组建民用航空空中警察队伍，这些空中警察都是经过严格选拔、受过专业训练、掌握制止非法干扰行为技巧的人员，在编制上属于人民警察系统。空中警察被授予执法权，有权配备必要的枪支等武器，多数情况下为更好地履行职责，他们身穿便装和普通乘客一样搭乘飞机，在暗中监视客舱内的情况。^[7]中国空中警察的职权范围除处置劫机、炸机等严重犯罪行为外，还包括乘客的一般违法违规行为。在行使执法权时，对于采取劝解方式即可制止的轻微违法违规行为，空中警察并不需要亮明自己的身份，只有对威胁或者即将危害空防安全的事件，需要采取就地处罚或搜身、限制行为人人身自由等措施时，空中警察需要说明自己的身份。中国空中警察代表的是“公权”机关，没有服从机长领导的义务，虽然目前还未出现空中警察和机长发生冲突的事件，但是，二者之间的权力冲突是存在的，也是航空保安发展需要解决的矛盾。

可见，中国虽未采用机上安保员的称谓，机上安保员却一直以空中警察的身份在履行职责。经过十多年的发展，空中警察队伍已然成为中国航空保安的重要力量，中国有必要规范机上安保员制度以完善安保体系。

首先，以机上安保员取代空中警察。中国空中警察本质上就是机上安保员，机上安保员的称谓被世界上多数国家采取，且2014年《蒙特利尔议定书》也采用该称谓。中国是1963年《东京公约》的缔约国，也是《东京公约》现代化过程中的重要参与国，作为当今世界的航空大国应该与国际接轨，采取机上安保员的称谓，避免在以后的双边或多边条约中出现不必要的分歧。

其次，建立健全机上安保员执法规范体系。“9·11”事件之后，中国也加快了航空保安体系的建设，机上安保员(空中警察)队伍就是航空防恐工作中的重要一项，但是航空保安法律体系尚未健全，专门关于机上安保员的规范仍处于空白状态，其执法的惟一有力依据是国务院在2005年发布的《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》；中国机上安保员(空中警察)经公务员系统选拔，归属中国民航总局公安局与航空公司双重管理^[8]，这种双重身份使其不能独立行使执法权。所以，有必要在航空保安立法中增加机上安保员条款，明确其执法权依据，增强机上安保员的独立性，为中国机上安保员与其他国家机上安保员合作打击跨国犯罪提供法律支持。

再次，明确机上安保员的职责范围。中国目前空中警察的任务不仅包括处理机上严重犯罪行为，还要处理不循规旅客行为，是航空公司安排的机上保卫员的权力延伸。2014年《蒙特利尔议定书》仅确认了机上安保员在机长授权的情况下对不循规旅客行为采取措施的权力，未经机长授权时，机上安保员是否有权对不循规旅客采取措施取决于缔约国双边或多边协定的内容。各国对机上安保员的方案存在差异，有的国家国内法主张机上安保员以匿名方式仅对机上劫机等严重犯罪负责。鉴于不循规旅客行为情节较轻、可控性较强，该类行为由机长或机上保卫员处理即可，机上安保员则主要负责处理较严重的犯罪行为，必要时经机长授权可对扰乱性行为采取紧急预防措施。

最后，加强与其他国家的合作。机上安保员的重要职能是打击航空器上的恐怖主义犯罪，无论是否匿名机上安保员都会得到本国授权携带枪支或其他武器登机。将杀伤性武器带入飞机本身就是对机舱内安全的威胁，一旦这种信息被恐怖主义者利用将会发生不可挽回的后果。对飞经国和降落地国来说，这也是对境内安全的潜在威胁，国家有权拒绝部署机上安保员。中国已与世界上79个国家定有航空运输双边协定，与美国、澳大利亚、加拿大等国家之间的协定都包含“航空保安”条款，但还未有直接关于机上安保员的内容。2014年《蒙特利尔议定书》虽未将缔结机上安保员双边协定作为强制性义务，但是机上安保员对非法干扰行为及严重犯罪有权采取措施的前提是缔约国之间就部署机上安保员达成了一致方案。中国应在完善本国机上安保员(空中警察)体制的基础上，积极推动与他国有关机上安保员协定的达成，通过国际合作营造良好的国际航空保安机制。