随着国际航空运输事业的飞速发展，国际航班上旅客不循规/扰乱性行为——诸如不遵守飞行中的安全指示、与其他旅客或者飞机乘务员发生言语或肢体冲突，甚至在飞机上实施性骚扰等也呈现出上升趋势。据国际航空运输协会(International Air Transport Association，IATA,以下简称“国际航协”)所做的调查显示，1994年有1 132起旅客违规事件，1995年增至2 036起，1996年3 512起，1997年则增至5 416起。①国际民用航空组织(International Civil Aviation Organization，ICAO)在2000年也向成员国发放了不循规旅客行为的问卷调查，同样证实了旅客扰乱行为的发生一直呈上升趋势。②IATA在2013年ICAO法律委员会第35届会议提交的报告显示，2009—2011年3年间，该类事件的增长速度达到了54%。③由于航空器安全要求的特殊性，在地面可能并不重要的轻微违法在空中有可能造成灾难性的影响，因此，对此类行为的规制值得引起特别关注。
1963年《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》(以下简称《东京公约》)④是处罚民航不循规旅客行为的核心公约，也是ICAO主持下制定的国际文书中获得批准最多的文书。⑤但因其制定时间较早且公约文本本身存在诸多缺陷无法有效规制不循规旅客行为，《东京公约》的修订逐步列入国际民航组织的议事日程。1996年6月3日，ICAO理事会在其第148届会议第六次会议上决定将“引起国际航空界关注但现有航空法文书未予涵盖的行为或犯罪”的题目纳入法律委员会的总体工作方案。1997年6月6日，理事会进一步决定为此项目设立一个秘书处 “关于不循规旅客的研究小组”。2001年，ICAO第33届大会通过了第A33-4号决议，敦促各国“尽快制定有效的处理不循规/扰乱性旅客问题的国内法和规章”⑥。2002年，ICAO发布了关于《不循规/扰乱性旅客所涉法律问题的指导材料》的第288号通告(以下简称“通告”)。历经十余年的努力，终于在 2014年3月通过了《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约〉的议定书》(以下简称《蒙特利尔议定书》)⑦，对《东京公约》做出了全面修订，其中关于管辖权方面的修订是《东京公约》修订的重心所在，也是文章讨论的重点。
二、 《东京公约》关于管辖权的规定及其缺陷1963年《东京公约》第2章“管辖权”共有第3条和第4条两个条款，其中第3条规定了以航空器登记国管辖权为核心同时不排除缔约国根据本国法行使管辖权的并行管辖体系，第4条则规定了非航空器登记国依照传统管辖权原则管辖的情形(属地管辖、属人管辖、保护性管辖和普遍管辖)。通常西方国际法学者将国家管辖权分为立法管辖权与司法管辖权，前者是指国家制定法律的权能，后者则是指国家在具体案件中适用其制定的法律的权能。[1]《东京公约》及《蒙特利尔议定书》关于管辖权的规定既包括了立法管辖权也包含了司法管辖权，需要在具体的条文中加以区别。
《东京公约》管辖权体系广遭诟病的原因之一是缺乏对降落地国管辖权的规定，这是实践中经常造成“管辖空白”的主要原因。此外，《东京公约》缺乏对不循规行为强制管辖权的规定也使得对此类案件的管辖在实践中更多地取决于缔约国的意愿，增加了此类案件管辖的不确定性。
(一)以航空器登记国管辖为核心的并行管辖权体系航空器登记国管辖权是在国际航空法上普遍接受的管辖权原则。被称为国际航空法“宪章”性文件的1944年《国际民用航空公约》(简称《芝加哥公约》)首次以国际公约的形式确定了航空器登记国的概念。⑧《芝加哥公约》第17条规定：“民用航空器具有其登记国的国籍”。第12条则规定缔约各国承允采取措施以保证在其领土上空飞行或在其领土内运转的每一航空器及每一具有其国籍标志的航空器，不论在何地，应遵守当地关于航空器飞行和运转的现行规则和规章。缔约各国承允使这方面的本国规章，在最大可能范围内，与根据本公约随时制定的规章相一致。可见，《芝加哥公约》只规定了登记国对航空器本身的管辖权，但是没有明确规定对航空器内的人和事件是否具有管辖权。
在国际航空犯罪领域，通常情况下，对于航空器内犯罪行为的管辖权属于航空器登记国。一国对在其领土之外实施的航空器上的犯罪不具有管辖权，此类罪行的管辖权只属于航空器登记国。《东京公约》第3条第1款规定：“航空器登记国有权对在航空器内的犯罪和其他行为行使管辖权”，确立了航空器登记国对航空器内犯罪和行为具有管辖权的核心原则。国际航空本身的特性决定了航空器登记国在管辖方面的特殊优势地位：航空器飞行速度极快，行为发生地往往很难确定在何国领空，也经常存在发生在公海上空的事件，因此,航空器登记国行使管辖权最具有合理性和确定性。
《东京公约》第3条第2款又规定：“缔约国应采取必要措施对在该国登记的航空器内的犯罪确立其作为登记国的管辖权”，从其措辞上可以看出，对航空器内发生的犯罪行为，登记国的管辖权不仅是权利，也是义务。这就要求缔约国根据本国关于国际条约转化或并入的程序在其国内法规定对本国登记的航空器上的犯罪行使管辖权，因而可以理解为规定了登记国的强制立法管辖权；而第3条第1款则只是赋予了航空器登记国对该国登记的航空器上发生的犯罪或扰乱行为行使管辖权的权利，属于司法管辖权的范围。此外，作为航空器登记国行使管辖权的义务仅限于对在其国登记的航空器上犯下的刑事罪行；而对于有可能危及安全或航空器上良好秩序或纪律的行为，却没有类似的义务。可以看出，1963年《东京公约》关于航空器登记国的管辖权一方面要求航空器登记国通过国内立法确立对航空器内犯罪行为行使立法管辖权，另一方面赋予了登记国对机上罪行和行为的司法管辖权。可见，对于“罪行”，缔约国不仅有权力也有义务确立其管辖权，而对于“行为”缔约国则仅被赋予了权力，而没有强制管辖的义务。这种区别规定管辖权“义务”与“权力”的立法模式一定程度上反映了《东京公约》在签订之初重点目标是针对航空器内的“罪行”。但是，由于公约缺乏对“罪行和行为”的清晰界定，导致此种管辖权的设计也基本沦为空谈。此外，根据《东京公约》第4条的规定,非登记国的缔约国只有在非常特殊的情况下，才可对航空器内的犯罪行使管辖权。⑨
尽管管辖权主要由登记国行使，但《东京公约》第3条第3款规定：“本公约不排斥根据本国法行使刑事管辖权”。 可见，《东京公约》选择了并行管辖权的制度，各缔约国可根据其国内刑法决定是否对案件行使管辖权。以美国为例，对跨国航空器上所犯罪行的刑事指控必须建立在航空器和美国之间具有联系这一管辖权基础之上。根据美国法，能够建立该种联系的管辖权包括了航空器登记国管辖权、属地管辖权、降落地国管辖权以及航空器经营人所在国管辖权，它们被统称为“美国航空特别管辖权(Special Aircraft Jurisdiction of the United States，SAJUS)”。 ⑩ 澳大利亚也在其1991年《航空刑事法案》中对航空刑事犯罪规定了广泛的管辖权，包括作为降落地国对外国航空器上犯罪行为的管辖权以及国籍管辖和领土管辖的原则。⑪在并行管辖权体系下可能会出现管辖权冲突的情形，但是相对而言，《东京公约》所造成的管辖权空白问题似乎受到了更多的指责。
(二)“管辖空白”的情形在以航空器登记国管辖为核心的管辖权体系之下，《东京公约》第4条规定了非航空器登记国行使刑事管辖权的几种情形：(1)该犯罪行为在该国领土上发生后果；(2)犯人或受害人为该国国民或在该国有永久居所；(3)该犯罪行为危及该国的安全；(4)该犯罪行为违反该国现行的有关航空器飞行或驾驶的规定或规则；(5)该国必须行使管辖权以确保该国根据某项多边国际协定，遵守其所承担的义务。除上述情形以外，非航空器登记国“不得对飞行中的航空器进行干预以对航空器内的犯罪行使其刑事管辖权。”可见，除了航空器登记国的管辖权比较明确以外，其他国家的管辖权都处于不确定状态。
事实上，在普遍接受航空器登记国管辖权的前提下，大多数国家的国内法并未规定对非系其领土内航空器内发生的罪行与行为行使管辖权，尤其是当罪行与行为与该国不存在实质连接的时候，多数国家亦没有对此类案件行使管辖权的意愿。ICAO在《执行附件6安保条款的手册》中指出规制不循规旅客问题的障碍之一就是大多数国家国内法并没有对不在其领土内发生的罪行与行为行使管辖权。 ⑫一般情况下，航空器上的犯罪行为人一般都在航空器降落后被移交降落地国主管机关。如果降落地国同时也是航空器登记国，则管辖一般不成问题；但是，从实践中多数情况看，很多旅客扰乱行为案件最终都因降落地国缺乏管辖权而只能将旅客释放。因此，在很多情况下出现了“管辖空白”的情形，这也是造成规制不循规旅客困境的原因之一。
ICAO特别小组委员会报告中所举的例子非常清楚地展示了这种“管辖空白”的现象：泰国国际航空公司(TG)第1974 次航班从曼谷国际机场(曼谷)起飞，飞往大阪关西国际机场(KIX)(日本)。在飞行期间，一名蒙古籍旅客两次在商务舱的盥洗室内吸古巴雪茄。当泰航飞行服务员(FA)要求这名旅客停止吸烟时，这名旅客对她进行言语上和身体上的攻击。由于此事件，飞行服务员的身体受到严重伤害。到达关西机场后，泰航机长要求关西机场警察扣留这名旅客。这名旅客被移交给警察当局。对案情评估后，关西机场警察作出结论，它们无权对罪行进行起诉，因为所犯罪行发生在：(1)日本之外的其他国家(泰国)登记的航空器上；(2) 在日本领土之外(即在公海上空某处)；(3) 罪犯不是日本籍(蒙古籍)。基于将这个案件联系到日本的要素不足，并且由于日本的法律体系无法扩大它的管辖权到将这类行为包括在内，关西机场警察让这名蒙古旅客离开，没有进行审判或给予惩罚。这名蒙古旅客尽管严重危害泰航第1974 次航班的安全，但他在完全没有受到惩罚的情况下脱身离开。 ⑬
实践中航空器上发生犯罪或者其他扰乱事件时，机长通常会以航空器安全为首要考虑目标而决定在何国降落，并不一定会选择航空器登记国降落。由于公约没有规定降落地国的管辖权，导致实践中许多不循规旅客因为降落地国没有管辖权而“逍遥法外”。也正是因为这个原因，航空器上旅客不循规行为一直没有得到遏制反而呈增长趋势。此外，《东京公约》对于不循规旅客行为的管辖权规定多为任意性管辖条款，而缺乏强制管辖权的规定，这样也造成了此类案件处理时管辖权的不确定性。
(三)缺乏强制管辖权《东京公约》第3条第2款规定：“缔约国应采取必要的措施，对在该国登记的航空器内的罪行(offences)行使其作为登记国的管辖权。”此处只提及了航空器登记国对 “罪行”应采取必要措施行使管辖权，而对于不构成犯罪但可能危及航空器安全或机上良好秩序和纪律的 “行为(acts)”的管辖，公约实际上赋予了各缔约国高度灵活的决定权。实践中，登记国行使管辖权的义务已经降到了只有“最佳努力”的义务了。⑭ 对不循规旅客行为缺乏强制管辖权的规定直接导致了对此类行为的法律制裁缺乏保障，使某些不循规旅客“有恃无恐”。
需要指出的是，《东京公约》并没有对“可能给航空器和机上个人的安全构成威胁的具体犯罪或行为”给出定义，而将其留给缔约国自行决定。这一空白被指责为公约的重要瑕疵之一。 ⑮可以想象，即便国际上普遍认可在航空器上犯下的罪行属于“普通罪行”而“每一个文明国家都有义务和责任加以制止和惩罚” ⑯，但缺乏对关于“罪行”的统一认定标准而交由各国国内法确定“罪行”的认定也会导致在具体案件中出现无人管辖的情形。关于“罪行”与“行为”的界限不清也是造成“管辖空白”的原因之一。
不得不承认的是，非强制性管辖模式是联合国主持下缔结的关于预防和制止国际恐怖主义的众多国际公约最常采用方式。究其原因，主要是国家管辖权背后所涉及的国家主权利益。国际法意义上的国家管辖权是国家主权派生出的基本权利，指国家对特定的人或物的加以调整的权利。各主权国家一方面不愿意接受其他国家在具体案件中的强制管辖权，另一方面也不愿意承担明确的管辖义务，管辖权归根结底还是主权国家自行决定的事项。
三、 《蒙特利尔议定书》对《东京公约》管辖权的修订2014年《蒙特利尔议定书》作为ICAO实现《东京公约》现代化的成果，在管辖权方面的规定保留了航空器登记国的管辖权以及并行管辖的体系并在此基础上扩大了管辖权的依据，增加了航空器降落地国管辖权和航空器经营人所在国管辖权。
(一)增加了航空器降落地国管辖权如前所述，对《东京公约》管辖权规定指责最激烈的就是由于没有规定航空器降落地国管辖权而造成的“管辖空白”。航空器降落地国管辖具有明显优势且十分必要。首先，当航空器降落时，关于机上罪行或扰乱行为的证人和证据都在现场，由降落地国管辖对于及时有效处理案件非常有利。此外，根据《东京公约》第13条的规定降落国需满足下列义务：接受机长移交的旅客、拘留某些人和立即对事实进行初步调查等。如果降落地国没有管辖权，如何能履行这些公约项下的义务呢？ ⑰ 事实上，在《东京公约》的早期草案中提及了降落地国的管辖权问题，但是最终没有获得通过。 ⑱ICAO在之后的几个航空安保公约中都赋予了降落地国管辖权。 ⑲2002年通告中也提出了关于管辖权的示范条款，即“航空器下一个降落国家可行使管辖权，而不论其是否是登记国或罪犯的国籍国。 ⑳
2014年通过的《蒙特利尔议定书》第4条明确增加了降落地国的管辖权，规定“作为降落地国，某项罪行或者行为是在该国领土内降落的航空器上所为，且嫌犯仍在机上”则有权对机上的罪行与行为行使管辖权。此处赋予了降落地国对罪行和行为的管辖权，但是措辞上可以理解为任意性管辖权，缔约国并没有义务必须行使管辖权。此外，《蒙特利尔议定书》还规定作为降落地国，当有以下情形时也应采取必要措施对航空器上犯下的罪行确立管辖权：(1)发生犯罪行为的航空器最后的起飞地或下一个预计降落地在其领土内，而随后航空器在其领土内降落且嫌犯仍在机上；且(2)航空器或机上人员或财产的安全或机上的良好秩序和纪律受到危害。这种情况下规定的降落地国实际上往往是国际航班的出发地或者目的地国，也是出现类似扰乱性行为时飞机最常选择降落的国家。此处使用“应”是否意味着该类管辖权类似于航空器登记国对罪行的强制管辖权？笔者认为，从公约的措辞来看，此处规定的管辖权和《东京公约》第3条第2款规定的航空器登记国管辖权的性质是一样的，即缔约国应根据本国关于国际条约转化或并入的程序在其国内法规定基础上对上述情形下航空器上的犯罪行使管辖权，也属于强制立法管辖权。可见，《蒙特利尔议定书》关于降落地国管辖原则承袭了《东京公约》关于登记国管辖权原则中区别对待“罪行”和“行为”的立法模式。
笔者认为，即使作严格解释也仅意味着缔约国有义务通过其国内立法“规定”此种管辖权，实践中管辖权的行使与否则依然取决于各国意愿。实践中可能出现的情形是当“罪行和罪行发生后航空器降落地之间可能没有丝毫法律上的关系而纯粹是偶然的降落地而已” 
且当降落地国和案件本身缺乏必要联系时(航空器登记在其他国家，罪犯和受害者都来自其他国家)，降落地国缺乏行使管辖权的意愿。此外，《蒙特利尔议定书》还要求在作为航空器降落地国行使管辖权时，各缔约国应当考虑相关罪行是否在航空器经营人所在国也同样构成犯罪。
基于国家管辖权的固有属性，很难通过国际公约的行使强加给缔约国对案件实施司法管辖的义务，因此，公约在可能的范围内规定了降落地国对航空器上罪行和行为的管辖权，顺应了国际航空管辖权的发展，使国际航空安保公约体系中关于管辖权的规定趋于一致。不论实践中各国是否积极行使作为降落地国的管辖权，《蒙特利尔议定书》增加降落地国管辖权的做法将在一定程度上有助于针对可能发生的不循规旅客行为以震慑作用，同时遏制机上不循规行为的不断增长。
(二)增加了航空器经营人所在国管辖权1963年《东京公约》赋予航空器登记国管辖权核心地位的原因在于登记国与航空器之间的天然联接：无论从管辖控制，亦或经济地理方面，航空器登记国在当时都是最理想的选择。然而，随着国际航空事业的迅猛发展以及各国对航空业管制的放松，许多航空公司通过租赁航空器开展业务。在“干租”情况下，即“租不带机组的航空器”，航空器经营人(承租人)所在国未必是航空器登记国，此时航空器和登记国的联系就不必然那么紧密了，承租人所属国可能比航空器登记国对该航空器内的犯罪具有更为密切的管辖理由。
ICAO法律委员会早在1959 年第十二届会议上就审议了航空器可能在一个国家登记而由另一个国家的航空器经营人根据空机租赁合同进行运营的情况。《东京公约》外交会议期间就该问题成立的特别工作组建议当租用没有包括机组的航空器时，租赁航空器的实体(经营人)的国家也可行使管辖权。但该项建议最终没有被该会议所采纳，因而未纳入1963年《东京公约》文本内。 
2002年通告也建议通过将管辖权赋予主要营业地或经营人的永久居所国家，解决租用飞机的问题。 
永久居所或主营业地原则是民事管辖权的一个原则，在20 世纪60 年代以后发展成为刑事管辖权的一个原则。1970年《海牙公约》和1971年《蒙特利尔公约》将永久居所或主营业地管辖权原则引入刑事管辖权，是对刑事管辖权的国际法原则的发展，2010年《北京公约》也规定了承租人永久居所或主营业地管辖权。 
值得注意的是，1970年《海牙公约》第4条把航空器登记国及承租人主营业地国或永久居所国管辖权规定为并列关系，在“干租”的情形下，这两类国家都有管辖权。而1980年《芝加哥公约》的修订增加的第83条之二的规定也是对航空器租赁这一实践做出的应对措施。根据该条的规定，当在一缔约国登记的航空器由在另一缔约国有主营业地或永久居所的经营人根据租用、包用或互换航空器协议或任何其他类似协议经营时，登记国可与该另一国通过协议，将《芝加哥公约》项下赋予登记国对航空器的职责和义务转移至该另一国，且登记国应被解除对已转移的职责和义务所承担之责任。
因此可以说，增加承租人主营业地或永久居所地管辖权是大势所趋，也是《东京公约》现代化的重要表现之一。根据《蒙特利尔议定书》第 4 条，当下述 2 项条件成就时，缔约国作为航空器经营人所在国，也有权对相关航空器上发生的罪行与行为行使管辖权：(1)某项罪行或行为是在不带机组成员租给承租人的航空器上所为，且(2)此航空器经营人主营业所，或当该承租人没有此种营业地时，其永久居所在该国境内。同样，对于“罪行”，作为经营人所在国，当某项罪行或行为是在不带机组租给承租人的航空器上所为，且该承租人主营业地在该国，或若该承租人没有此种营业地，其永久居所在该国时，还应采取必要措施，对该种航空器内所犯的罪行确立管辖权。可见，经营人所在国管辖权同航空器登记国管辖权及降落地国管辖权的规定类似，也区分“罪行”与“行为”而规定了行使管辖权的权力和义务。
此外，《蒙特利尔议定书》第 2 条还规定：“当经营人所在国与登记国不是同一国家时，公约第4条、第5条与第13条中所用 “登记国 ”一词应被视为经营人所在国”。 也就是说，当航空器登记国与经营人所在国不是同一国家时，应以经营人所在国替代《东京公约》关于非航空器登记国的管辖权(第4条)、机长职权的范围(第5条)以及缔约国的权力与义务(第13条)中所指的航空器登记国。在此情况下，是否可以理解为赋予航空器经营人所在国管辖权优先于航空器降落地国管辖权的地位？
正如上文中关于《东京公约》管辖权体系的论述表明航空器登记国管辖权是管辖权的核心原则，而在《蒙特利尔议定书》增加了降落地国管辖权和经营人所在国管辖权的情况下，《东京公约》的措辞使用了“也有权”“还应”似乎表明了后两种管辖权的辅助地位。《蒙特利尔议定书》的主要目的是为了弥补《东京公约》管辖权规定不足而造成的“管辖空白”问题，在增加了新的管辖权原则的同时也给管辖权的积极冲突带来可能性，因此，规定管辖权的优先顺序有利于在具体案件中解决管辖权冲突问题。也有学者指出，规定管辖权的优先适用毫无意义：在引渡问题得不到解决的情况下，确立航空管辖的优先适用没有任何实际意义。[2]
(三)《蒙特利尔议定书》管辖权规则存在的问题虽然《蒙特利尔议定书》对《东京公约》管辖权规则的修改在很大程度上取得了进步，但是修订后的管辖权规则仍存在一些问题。
首先，新增的降落地国管辖权对降落地国的限定条件过窄。《蒙特利尔议定书》对于降落地国确立管辖权的要求是在航空器的前一起飞地点或者下一预备降落地点在其领土内的航空器上所犯，而随后航空器在其领土内降落且嫌疑犯仍在机上。该规定在措辞上容易产生误解，即从字面上理解公约好像只规定了航班出发地和目的地作为降落地国时的管辖权原则。很明显，这样的规定忽略了航空器降落在第三国时的管辖权问题，该第三国往往是航空器紧急降落地国。此时，该降落地国因无法满足公约对降落地国的限定条件而无法行使管辖权，又造成了前述的“管辖空白”问题。起草者可能是考虑到紧急降落地国家与航空器没有实质联系，因而将其排除在外。但是，根据公约第9条的规定，如机长有理由认为，任何人在航空器内犯了他认为是严重的罪行，他可以将该人移交给航空器在其领土内降落的任何缔约国的主管机关。试想，如果根据公约该降落地国并不具有管辖权，则该降落地国主管机关该如何行事呢？这样的规定明显不太合理。笔者认为，ICAO通告提出了的“航空器的下一个降落国”可行使管辖权，而不论其是否是登记国或罪犯的国籍似乎更有利于解决“管辖空白”的问题。
其次，《蒙特利尔议定书》遵循了《东京公约》中关于航空器登记国管辖权义务的规则，即降落地国和航空器经营人所在国仅对“罪行”有义务确立其管辖权。然而，公约和议定书均未对“罪行”和“行为”给出明确的定义，而是由各缔约国法院决定。这样就使得公约规定的所谓确立管辖权“义务”实际上也在很大程度上取决于各缔约国的意愿，从而大大削弱了公约作为国际法的实际效用。
四、 对中国相关立法的修改建议近年来中国民用航空器上的旅客扰乱行为在数量和破坏力上均呈上升趋势，但中国尚未制定专门规制不循规旅客行为的法律法规，而主要依据《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》、《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)、《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》(以下简称《民用航空安全保卫条例》)以及《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》(以下简称《公共航空安保规则》)对不循规旅客行为进行规制。
中国《治安管理处罚法》和《民用航空安全保卫条例》都规定了对一般非法干扰行为的处罚。2012年修订的《治安管理处罚法》第4条确立了属地管辖和航空器登记国管辖原则 
，但并没有关于航空器降落地国的管辖权和经营人所在国管辖权的规定，这和《蒙特利尔议定书》的规定之间缺乏衔接。
同样，专门针对民用航空非法干扰行为的《民用航空安全保卫条例》第2条规定：“本条例适用于在中华人民共和国领域内的一切民用航空活动以及与民用航空活动有关的单位和个人。 在中华人民共和国领域外从事民用航空活动的具有中华人民共和国国籍的民用航空器适用本条例，但是，中华人民共和国缔结或者参加的国际条约另有规定的除外”。可见，其管辖的依据是属地管辖和航空器登记国管辖原则，而并没有关于航空器降落地国的管辖权和经营人所在国管辖权的规定。
虽然中国在2014年蒙特利尔召开的修订《东京公约》的外交大会上只是草签了《蒙特利尔议定书》而尚未正式批准《蒙特利尔议定书》，但中国作为《东京公约》的缔约国对《蒙特利尔议定书》的有益改进应该保持积极态度，应及时修改相关的法律法规以实现对日益严重的航空器内非法干扰行为的有利遏制。具体而言：
对于《治安管理处罚法》，为了保证中国履行缔约国义务，依照公约有效行使管辖权，建议参照《刑法》第9条的规定加入以下条文作为第1款以弥补《治安管理处罚法》属地管辖的不足：
“中华人民共和国在所承担条约义务的范围内行使管辖权的，适用本法。”
此外，还应在中国民航相关立法中增加中国作为降落地国和经营人所在国对航空器内的犯罪行为行使管辖权的规定。
五、 结语《蒙特利尔议定书》对《东京公约》管辖权规则的修订很大程度上弥补了《东京公约》管辖权规定的不足之处，对于有效遏制和规制航空器内不循规旅客行为有着积极的作用。根据议定书第18条的规定，《蒙特利尔议定书》的生效需要至少22个国家的批准、接受、核准或者加入。虽然至今只有刚果一国批准了议定书，但是应当看到议定书的进步，并以此为借鉴进一步完善中国相关航空立法。
注释：
① ICAO Cir 288 LE/1，“Guidance Material on the Legal Aspects of Unruly/Disruptive Passengers”，June 2002，p.1，1.1. 就该项调查，62家航空公司(代表了IATA全球会员的23%)作出了回复。
② ICAO Cir 288 LE/1， p.1， 1.1.
③ ICAO Work Paper，LC/35-WP/2-3, 6-15 May 2013，网址为http://www.icao.int/Meetings/LC35/Working%20Papers/LC35.WP.2-3%20IATA.English%20only.pdf 。
④ 公约于1963年9月14日订于日本东京，1969年12月14日生效，1978年11月14日中华人民共和国政府向ICAO秘书长交存加入书，同时声明中国台湾当局盗用中国名义对该公约的签字和批准是非法的、无效的。对公约第24条第1款持有保留。本公约于1979年2月12日对中国生效。
⑤ 目前，《东京公约》有186个缔约国。详见ICAO网站，网址为http://www.icao.int/secretariat/legal/LEB%20Treaty%20Collection%20Documents/composite_table.pdf。
⑥ ICAO Resolution A33-4, Adoption of National Legislation on Certain Offences Committed on Board Civil Aircraft (Unruly /Disruptive Passengers).
⑦ Protocol to Amend the Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft(Montréal Protocol of 2014), signed at Montréal on 4 April 2014.
⑧ Convention on International Civil Aviation, ICAO DOC 7300/9， Art. 17—21.
⑨ 《东京公约》第4条规定：非登记国的缔约国除下列情况外，不得对飞行中的航空器进行干预以对航空器内的犯罪行使其刑事管辖权：(1)该犯罪行为在该国领土上发生后果；(2) 罪犯或受害人为该国国民或在该国有永久居所；(3)该犯罪行为危及该国的安全；(4)该犯罪行为违反该国现行的有关航空器飞行或驾驶的规定或规则；(5)该国必须行使管辖权，以确保该国根据某项多边国际协定，遵守其所承担的义务。
⑩ ICAO Working Paper，LC/SC-_MOT/2-_WP/4，Municipal Legal Framework for Treatment of Unruly Passengers (Presented by the United States).
⑪ ICAO Working Paper，LC/SC-_MOT/2-_WP/2，The Implementation of the Tokyo Convention in Australian Law.
⑫ ICAO Doc. 9811， Manual on the Implementation of the Security Provision of Annex 6，at 4.4.4 .
⑬ ICAO Working Paper， LC/SC-_MOT-_WP/1，p.13.
⑭ ICAO Working Paper， LC/SC-_MOT-_WP/1，p.12，4.4
⑮ Russel Kane，Time to Put Teeth into Tokyo? 195 2 43 ZLW (1994)，转引自ICAO Working Paper， LC/SC-_MOT-_WP/1，p.10。
⑯ John Fenston and Hamilton De Saussure，Conflict in the Competence and Jurisdiction of Courts of Different States to Deal with Crimes Committed on Board Aircraft and the Persons Involved Therein 81，1 McGill L. J. (1953).
⑰ Ruwantissa I R. Abeyratne，Unruly Passengers： Legal，Regulatory and Jurisdictional Issues 46, 53 24 Air& Space Law (1999).
⑱ Robert P. Boyle and Roy Pulsifer，The Tokyo Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft，329，30 J. A.L.C. (1964).
⑲ 参见：1970 年《关于制止非法劫持航空器的公约》(《海牙公约》)第4条第1款b项；1971 年《关于制止危害民用航空安全的非法行为公约》(《蒙特利尔公约》)第5条第1款c项；2010 年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(《北京公约》)第8条第1款c项。
⑳ ICAO Cir 288 LE/1，p.16，Section 4.
Jan Piet Honig，Legal Status of Aircraft (1956) at 141.
ICAO Working Paper， LC/SC-_MOT-_WP/1，p.15.
ICAO Cir 288 LE/1，p.16，Section 4.1.(2)
参见：1970 年《关于制止非法劫持航空器的公约》(《海牙公约》)第4条第1款；1971 年《关于制止危害民用航空安全的非法行为公约》(《蒙特利尔公约》)第5条第1款；2010 年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(《北京公约》)第8条第1款。
参见《中华人民共和国治安管理处罚法》第4条：在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。
| [1] | 江国青.演变中的国际法问题[M].北京:法律出版社,2002:54-55. |
| [2] | 曹致中,幕亚平. 论对空中劫持罪的刑事管辖权[J]. 法学评论,1994(2):44-49. |