治理是各种机构管理其事物方式的总和，是使相互冲突的利益团体得以调和并且采取联合行动的持续过程。^[1]随着社会主义市场经济的深入发展和中国高等教育从数量扩张到内涵提升之路的转变，高校亟需对传统过于集权的管理模式进行改革，提高学生在大学内部治理中的话语权，将合作与参与的治理思想广泛运用于高校改革，使学生由治理的对象逐步进入治理的核心，这正是中国高等教育大众化、建设高等教育强国中学生与高校关系再造的突破口。

近年来，随着依法治国成为普遍社会共识，中国高等教育立法步入了快车道。赋予学生参与高校内部事务管理的权利在法律上逐步得以确认。

中国宪法对公民享有受教育权的规定是学生参与大学内部治理的基础，学生享有的参与权本质上是由受教育权衍生出来的。宪法第46 条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”^[2]《教育法》作为教育领域基本法，是学生参与大学内部治理的基础性法律。该法在第29条规定：“学校及其他教育机构应当履行维护受教育者、教师及其他职工的合法权益的义务。”^[3]《高等教育法》第 11 条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”^[4] 因而，学生在此等教育法规中被间接赋予了权益保障、监督、自我服务等参与权利。1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》第50条规定:“鼓励学生对学校工作提出批评和建议,支持学生参加学校民主管理。”2005年修订的《普通高校学生管理规定》第41条规定：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了要完善中国特色现代大学制度、完善治理结构，把学生参与高校治理、促进高校治理结构完善等提上了教育改革与发展的议程。^[5]这是具有一定前瞻性的，对今后高校学生参与大学内部治理的立法有着指导性作用。

但可以看出，不管是宪法、法律还是教育部门等的法规政策，对学生参与的规定仍然偏向于原则性表述，对于大学生参与的具体内容、参与形式、组织机制、保障措施等则语焉不详，并没有具体界定与提供大学内部治理的范围及其运行方式，因此，学生参与大学内部治理的规范性法规政策还有待进一步细化。

20世纪90年代以前，中国传统的高等教育是精英型教育模式。政府是投资高等教育，直接管理高校，全权负责高等教育的招生、教学、管理和分配等方面的工作，高校管理者具有绝对权威地位，学生的主体地位及利益诉求往往被忽略，完全居于被教育者角色。然而，随着高校扩招与高等教育规模的扩大，中国高等教育进入了大众化阶段。“这不仅是学生数量的增加，而且还意味着如何满足不同类型学生的发展需求，以及要为这些学生准备不同的技能”^[6]，中国高等教育改革提出了“以生为本”的理念，现代大学制度建设中的大学内部治理结构改革的呼声也愈来愈高，学生权力与学生参与被提出并得到了重视，高校内部事务的安排开始趋向民主化，决策参与逐渐由官僚阶层垄断形式转变为高校各大主体共同参与的形式。

本次调查选择了福建省普通高校在校本科生和研究生作为研究对象，采用问卷和访谈的方式对学生及高校教育者进行深入调查。目的在于了解与考察学生是否真正在中国大学内部治理中受益，其主体地位是否得到体现，存在哪些合理权益诉求没能得到满足，以及影响学生参与的深层次原因有哪些。本次发放问卷1 800份，对数据的回收、录入以及整理、修复后，最终有效问卷1 611份，回收有效率为89.5%。

法理价值认识。学生参与大学内部治理的首要法理价值如图 1所示，从中可知，有近四成的学生认为自由价值是最重要的,另外，关注平等价值、秩序价值，二者皆有两成左右的学生选择。可见，自由、平等、有序是学生参与大学内部治理的法理基础。

图 1

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图 1 学生参与大学内部治理的首要法理价值

社会价值认识。学生参与大学内部治理某种程度上是内部对外部要求的积极响应，如图 2所示，七成多学生主体认为学生参与大学内部治理所蕴含的社会价值在于有益于政治参与及民主意识、民主素质的培养。可见，学生对自身参与行为主要是关注其对将来社会民主参与的延续意义。

高校价值认识。在问卷与访谈中，学生及高校教育者对学生参与大学内部治理的高校价值认识是多种多样的，由于主体所站的立场和对参与行为的关注点不同，因而价值选择的侧重点各有不同。就高校教育者来说，从事高校政策制定的管理层比较关注学生参与对高校决策规范的意义；从事高校学生工作的人员比较关注学生参与对高校与学生关系促进的意义；从事高校一般事务的行政管理人员则比较关注学生参与对于高校“去行政化”，如加快审批流程等的意义。

图 2

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图 2 学生参与大学内部治理的首要社会价值

本部分将根据问卷调查所获得的统计数据及访谈结果，从学生参与的领域、层次、程序化以及参与效果四个方面分析中国大学内部治理中学生参与的现状。

学生参与大学内部治理的实际与期望领域，如图 3所示，学生对大学内部治理的实际参与领域集中在教师教学评价、文娱活动组织、学生生活事务、思想政治工作等方面，在其他领域参与度偏低。而在期望参与的高校事务调查中可知，学生的期望领域与实际参与领域在比例上大相径庭，足以表明现阶段学生参与大学内部治理的领域亟待扩展，如图 4所示。

图 3

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图 3 大学内部治理中学生参与的实际领域

图 4

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图 4 大学内部治理中学生参与的期望领域

学生参与大学内部治理的实际与期望层次。对学生在大学期间所参与高校事务的实际层次程度调查中，可以发现参与层次深度明显不足，如图 5所示。而对学生在大学期间参与高校事务最期望达到的层次，学生的期望值仍然较高，且各个选项的比例较为均衡，如图 6所示。

图 5

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图 5 大学内部治理中学生参与的实际层次

图 6

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图 6 学生参与大学内部治理最期望达到的层次

学生参与大学内部治理的程序化情况。根据问卷中学生对其所参与的高校事务的程序化特征描述，可知中国大学内部治理的程序化情况不容乐观。正如图 7所示,不到一成的学生同意参与是“有序进行”的。

图 7

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图 7 大学内部治理中学生参与的程序化情况

学生参与大学内部治理的效果分析。根据对学生参与经历的调查，近两成半的学生认为自身对大学内部治理的参与经历属于“频繁参与”类型，近六成的学生则将参与经历定位为“偶尔参与类型”。总体上，学生参与大学内部治理中的各项高校事务虽然不够频繁，但是参与的积极性与融入性较强。就学生对“参与高校事务现实情况的满意程度”统计表明，共42.09%学生表示“不太满意”，29.48%学生表示“一般满意”，而仅有4.16%学生表示“非常满意”，反差较大。

首先，传统办学理念的束缚。传统办学理念来源于计划经济时代，过分强调服从命令和意志统一。这种理念压制了学生自主平等意识的同时，也使得高校教育者对学生权力从一开始就缺乏理解与支持。现实中，学生主体的弱势地位，其他核心主体对信息、人财物支配的优势地位仍然是客观存在的。此外，在高校政策的协商中，民主意识的淡漠使得主体间共同参与有着重重障碍，治理主体的良性互动被忽略，独立思考与个性需求也被掩盖，过多的上级教育主管部门的行政命令和行政色彩浓厚的学生活动让学生参与流于形式。显然，这将使得学生参与往往是走过场式参与和浅层参与，长久以往学生便会淡漠对高校的归属感，参与大学内部治理便无从谈起。

其次，相关法规制度的匮乏。中国现行法律法规与大学章程对学生参与大学内部治理还未予以充分重视与保障。一是治理原则缺位，一般规定都是以民主管理为主，民主治理、共同参与等字眼相对少见；二是与教育有关的法律法规对学生参与大学内部治理的各种组织载体未明晰，缺乏相关具体物质保障与支持的条款；三是法规及章程均未对学生参与大学内部治理的形式、事项、程度以及救济等作出规定；四是法律及大多数高校的章程还未对大学内部治理中的三大核心主体权力(行政权力、学术权力及学生权力)作出相应的配套规定，校长为首的行政权力仍然没有得到有效的制衡。另外，一些法律法规出台时间已经较为久远，修订没有与时俱进，已难以适应目前大学的发展需要，制度制约依然较为普遍。

最后，学生参与机制的创建滞后。大学生参与是一种有限参与，这是基于大学生本身的智能结构和个性特征而言的，学生参与只能是在国家教育方针的指导下统一设计、分类实施、逐步推进的过程。因此，大学生参与大学内部治理不仅仅是学生个人的行为，而必须借助于一定的组织、团体或机构才能达到，才能最大限度地发挥其主动性和能动性。^[7]在“当前高校的学生参与机制创建”问题的问卷中，有31.53%学生认为最须改进的便是“学生组织独立性维护”，另外近三成的学生则认为应首先着力进行“个人参与途径拓宽”。此外，还有学生认为应大举推行 “学生代表提案制度”以及“学生代表选举制度”。同时，根据笔者的访谈，高校教育者表示，在当前大学运行过程中，学生参与机制的确需要全面性的予以创建，搭建一体化的参与平台，促使高校能通过便捷途径主动征求学生的意见，学生又能在新渠道中更深入地参与到和学生切身利益相关的高校事务。

大学治理的重要内容是大学的各项权力为各利益相关者所共同拥有、共同治理。学生是大学的重要利益相关方，理应获得参与治理的权利，并积极参与治理，从而推进中国现代大学制度建设。

建设现代大学制度，需要有相应的理念为先导。当前，要立足现代大学教育理念，转变传统教育思维，树立学生主体意识，这要求高校教育者做到以下两方面：

一方面，应重视学生的主体性，做到对学生个性的尊重，把学生视为有情感、思想、意志和需求的主体，促使学生与其他核心主体的平等关系逐渐形成。虽同为大学核心利益相关者，但是大学内部治理的其他主体拥有强制的行政权力、受人尊敬的学术权力等，而学生权力显得相当薄弱，残存的传统观念仍强化着主体间的不平等地位。因此，要增强高校教育者的平等意识，在观念实现主体间不平等到平等的转变，这是学生主体性维护必须跨过的心理关。^[8]

另一方面，应充分调动学生主体的参与性，能够自主的参与到高校事务中，进行自我教育、自我塑造、自我管理与服务等，最重要的是高校教育者应有服务学生主体的观念。一般说来，大学内部决策要贯彻执行中国共产党和国家的方针政策，所作决策坚持以生为本的宗旨。但是实践中其他核心主体执行上级意志的意识很强，服务学生主体的意识却较为薄弱。因此，高校亟需转变落后观念。可以说，现代大学教育理念中的学生主体观影响着大学内部治理学生参与可达到的程度。同时，学生主体观的确立并非是对传统师道尊严的摈弃，而是在对尊师重教、师爱撒播等优良传统传承的基础上所进行的一种开放性、民主性与互动性发展。

大学内部治理中的多元主体共同参与要发展成为一种普遍的民主意识、一种公认的民主文化，这就需要包容性的民主环境的营造。

首先，高校以行政人员、教学人员和学生为核心的主体之间的民主、平等的和谐关系是离不开民主和谐的外部社会环境，是需要内外部共同努力的。和谐社会与生态文明的持续推进有利于社会民主环境的进一步发展，中央持续抓好“八项规定”的落实与问责工作等一系列作风建设也进一步推动着社会民主环境建设。其次，就内部而言，包容性的民主环境意味着大学内部治理中多元参与主体的自由、尊严、意志能够得到充分的尊重，治理过程能够始终遵照平等、公正、民主、人道与效率等。同时，大学内部民主化环境还要求高校组织关注学生的成长，积极创造条件与空间，把学生在参与内部治理中得到全面发展作为高等教育重要的目标与价值追求，切实把学生当作治理过程中的重要合作伙伴，同时引导学生树立主体性的参与意识。当然，在某些领域的治理过程中由于学生主体的不成熟，教师仍应发挥着主导作用，诸如中国以教授为核心的教师队伍在大学学术治理中的主体地位，暂时还无法撼动，学生主体应以渐渐渗入方式予以参与。最后，营造这种包容性的民主环境可以有效减少参与主体间的矛盾与冲突，改善大学内部治理主体文化融合不足的现状，促成参与成为一种民主习惯，进而有利于大学核心利益相关者共同治理理念的贯彻，多元主体共同合作与普遍参与的民主治理模式得以构建。

建立和完善学生参与大学内部治理的权利保障与救济制度是推动高等教育法规进程的必然要求，也是高等教育法治化与民主化的必然趋势。一是要明确参与权法律地位。从参与主体看，学生参与权具有个体性与群体性两面特征，而学生群体性的参与权在目前法律上只有模糊的规定。中国法律应积极推进高校与学生之间建立平等主体之间的行政法律关系，进而改善行政法规视野下学生在大学内部治理中的的参与权。二是完善参与权保障制度。所谓学生参与权保障制度指的是从立法层面上予以学生参与法规建设与安排，在法律条文中对学生参与的事项和方式作出规范性要求，明确学生参与大学内部治理的权限依据，这是学生参与大学内部治理的根本，亦是司法程序、救济制度的前提与基础。主要从三方面着手完善该制度，即创建相应的宪法保障体系、促使学生参与权保障从模糊化到细致化转变和从旧法规到新法规的跨越。三是创建参与权救济制度。学生参与权救济制度是对本人、第三人以及其他法律关系主体的合法权益受到侵害时给予法律层面上的保护，使其恢复到原状态或给予一定的修复与补救的法律制度。参与权法律救济制度可以通过司法救济渠道和行政救济渠道两种方式来达到事后保障和事前预防的作用。此外，中国还可以引进西方国家的参与权的宪法救济制度等，创建完整的学生参与权救济体系。

当前，中国已经把大学章程纳入到了立法规划之中，所有高校都将制定或修订好大学章程。某种程度上，大学章程就是大学的“宪法”，并是一种合法的前提下形成的大学自治制度，可以对法律法规进行补充与完善。“高校章程被批准后将具有‘法律’效应。章程同时也应该注重自治原则，让高校内部真正互动并良性运转起来。”^[9]因而，大学章程与依法治校有着紧密联系，处于国家法律和高校运行之间的中介地位。大学章程中关于学生参与权益的落实，是中国大学内部治理进程中尤为关键的一步，为高校体制改革及“去行政化”准备了坚实的基础。

在实践中，要将学生参与大学内部治理写入大学章程，并确保学生以主体身份参与章程建设。一是要进一步完善高校章程和规章制度，高校章程应把法律的赋权具体化、可操作化，弥补以往立法上的学生参与权原则性规定的不足。二是大学章程应写明保障性制度，确立学生参与运行程序，畅通学生的表达与反馈机制，以及规范多种多样的参与渠道与平台等。三是大学章程应突出学生在大学内部治理中的主体参与地位，明晰学生参与的范围，以章程落实学生对学术性事务和非学术性事务的参与层级。可参照西方国家，详细规定高校各种机构中学生代表参与模式制度化，让学生参与高等教育质量管理和教学评估等。然而，章程的制定或修改只是基础工作，大学章程建设应立足于高校民主制度、现代大学制度要求的基础上完善与落实学生的参与权益，切实推进和谐校园建设。

一个良好的学生参与大学内部治理机制，是通过依法确立高校各主体之间的地位平等、责任共担、利益共享的关系，组建多途径的参与平台而形成的一个系统。该系统能够促使学生参与权向现实性转化，并能保证学生对大学内部治理实质性的参与。

一是要促进学生自治组织与参与机构的完善。学生参与大学内部治理通常借助学生组织，以集体意志的形式，将个体意见综合反馈给校方。重构学生组织也是当务之急，这需要在大学内部治理中大力推动学生利益组织化发育，充分保障和尊重学生独立的结社自由，拓展学生组织利益涵盖力。当前，高校要进一步完善学生自治组织运行制度、学生听证制度、学生评估机制、学生参议制度、学生申诉委员会制度和学生自我服务委员会制度等，以常设机构来维护学生参与平台。二是推进高校学生代表参与模式的形成。高校应赋予学生代表更深入的参与权，使其可以切实代表整体学生的切身利益。在和学生利益密切相关的重大事项中，诸如大学规章的修订、学生政策的变更、发展理念的调整等，不仅要听取学生意见建议，而且要接受吸收学生代表会议的审议和决定，使学校的管理更好地体现学生群体的利益。^[10]同时，各类型委员会的学生代表还应参与到高校具体职能部门的决策讨论，充分向所在部门提出学生的利益要求。高校还应尽可能丰富学生代表的形式，如校长助理团就是安徽大学推出的一项学生参与大学内部治理的新举措。三是拓宽学生个体参与大学内部治理的渠道。一方面，大学在治理过程中要引导在校的所有学生积极主动参与，并且创设条件让每个学生都有平等接近学校内部治理决策的机会。另一方面，应针对学生群体的差异提供不同的参与机制，加强分类指导，充分发挥不同学生在各个方面的专长，并在某些学校管理方面授权学生自我管理与服务，学校只是提供指导与咨询等。四是创新学生参与大学内部治理的自我服务途径。从我国实践来看，部分高校还通过实施学生校长助理、开通校长信箱、设立投诉热线、召开学生恳谈会等创新举措来保障学生的参与，虽然还有一定的局限性，但这将为学生参与大学内部治理机制提供有益的探索和不断注入新的活力。