中国共产党自十八大以来保持反腐败的高压态势,成效斐然。但是,当前反腐败斗争形势依然严峻、呈现胶着状态,特别是2014年透明国际的CPI榜单上中国的排名不升反降。^①如果就此以为十八大以来反腐败斗争只是运动式反腐,抓了治标忽视了治本,那么则割裂了“标”“本”辩证关系,误读了十八大以来的反腐倡廉建设的战略部署和卓越成就。事实上,当前反腐倡廉建设是标本兼治的系统工程。

中国共产党在十八大以来“老虎”“苍蝇”一起打,一时显得治标力度空前,让一些人产生错觉:当前的反腐败舍“本”抓“标”。实际上,十八大以来的反腐倡廉建设正是围绕十八大制定的“健全权力运行制约和监督体系”^[1],始终坚持标本兼治,只是根据反腐败斗争的形势和要求,科学安排治标与治本的工作步骤和重点,通过强力治标把治本做实。治标与治本是反腐倡廉建设的“一体两翼”。治标是手段,治本是目的,不能把二者割裂开来。治本为治标提供前提和依据,治标是治本的体现和保证;治标是从外在具体现象着手,治本则从内在本质入手。本质与现象是一对辩证的哲学范畴,前者是事物的内在联系和根本特征、根本性质;后者是前者的外部表现,是具体、多样的。

然而,缘于2013年初中央强调“要以治标为主,为治本赢得时间”,出实招、狠招,“治标”力度空前。至2015年11月,有5名国级官员落马,省部级“老虎”群现、群众身边的“苍蝇”满天飞,反腐败舆论高度密集,石油系、秘书帮、塌方式等腐败言犹在耳,致使很多人产生了错觉:十八大以来反腐败舍“本”逐“标”,从而错误地把治标与治本割裂开来。加之在中央对地方的巡视工作中把发现问题、形成震慑作为巡视的主要任务并层层向下传导,强调巡视“对重大问题应该发现而没有发现就是失职,发现问题没有客观汇报就是渎职”^②,以及纪检监察机关“监督执纪问责”的主业定位和“三转”,又强固了这一错觉。以致时至今日仍然有众多社会公众甚至学者们对治标何时转向治本难以释怀。

长期以来,对于治标与治本的关系还存在一种错误认识:监督、执纪、问责只是治标的手段,改革体制、创新制度、健全机制才是治本。殊不知实践表明这样治本无法达到预期效果,许多只是“墙上挂挂”的制度更是无法达到反腐倡廉的预期效果。其实只有坚持有案必查、有腐必惩,提高制度执行力,强化制度落实,才能使制度真正成为反腐倡廉的“治本之策”。^[2]10—12纵观十八大以来的反腐倡廉建设,正是贯彻“以治标为治本赢得时间”的方针,在强力治标的同时,进一步加大了治本的力度,以治本保障和巩固治标的成效,治本与治标比翼双飞,从而使得治标与治本相互融合、相互促进,党风廉政建设和反腐败斗争取得了重大突破,党风政风为之一新,党心民心为之一振。^[3]

事实上,中国共产党自成立以来就对腐败绝不姑息,标本兼治是中国共产党在长期反腐败斗争实践中总结出的宝贵经验,进入21世纪成为中国共产党反腐倡廉建设指导思想的有机组成部分。延安时期黄克功被处以极刑,解放初期张青山、刘子善功不掩过、被判死刑,改革开放初期胡长清、成克杰等严惩不殆。从十五大到十八大致力于加强党纪国法和各项规章制度的建设,推动建立和完善社会主义法制体系,直至2011年基本建成具有中国特色的社会主义法制体系,为十八大以来“标”“本”协同治理奠定了基础。十八大后习近平总书记始终强调要更加科学有效地防治腐败,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤,把权力关进制度的笼子,形成“不敢腐不能腐不想腐”的有效机制,十八大以来的反腐倡廉建设一刻也没有背离标本兼治。但标本兼治不是眉毛胡子一把抓,而应该根据反腐败斗争的形势和要求,科学安排治标与治本的工作步骤和重点,通过标本的协同治理切实提高党风廉政建设和反腐败斗争的成效。

十八大以来党中央采取了一系列切实有效的治本措施,例如:把中国共产党的作风建设作为治本之策,制定并落实“八项规定”,甚至小小的“贺年卡”也不放过;“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的群众路线教育实践活动动真格,红红脸、出出汗、排排毒;把党的组织和纪律建设推向深入,落实全面从严治党,展开“三严三实”专题教育。同时,制度建设一刻也不放松,制定颁布或修订一系列党规党纪以严明政治规矩,如《中国共产党纪律处分条例》(2015年10月颁布)、《中国共产党党员廉洁自律准则》《关于推进领导干部能上能下的若干规定(试行)》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》《党的纪律监察体制改革实施方案》《中国共产党党组工作条例(试行)》等。

总而言之,十八大以来通过强力治标把治本做实,不定指标、上不封顶,零容忍惩治腐败已经初步形成“不敢腐”的氛围;中国共产党的十八届四中全会深入研究并做出了全面依法治国的决定,为健全党纪国法、完善各项规章制度奠定了基础、提供了行动指南,推动着“不能腐”机制的逐步建构,“不想腐”机制的最终实现。可见,标本兼治、治标与治本比翼双飞已成为十八大以来廉政建设的新常态。

保健因素是美国心理学家赫兹伯格提出的在企业管理中促使人们不产生不满的因素,不具备保健因素时将引起强烈的不满,从而导致管理失效。^[4]反腐败也存在保健因素,意味着这些问题处理不好将带来反腐败的极大障碍甚至导致反腐败的失败。当前,坚定不移反腐败应更加深入地把治标和治本有机结合起来,形成“不敢腐”的硬约束、“不能腐”的参照系和“不想腐”的负清单。契合当下政治生态重构的大好时机,以标本兼治推进党风廉政建设和反腐败斗争,要把握三个保健因素:警惕认知变异、谨防“制度陷阱”、坚持纪法协同。

所谓认知变异,是指人民群众对党中央强力反腐的认知和认同从拥护到围观甚至逆转的异化。

有研究表明,“十八大以后随着中央反腐工作的深化,民众对反腐呈现出高关注的态势,并对未来的反腐败工作寄予厚望”,也就是说民众对反腐败是发自内心的支持和拥护,但如果长期大规模密集的“老虎井喷”“苍蝇遍地”,虽然大快人心,但“随着腐败的不断增长,人们对消除腐败越来越信心不足,甚至失去信心”也可能超出人民群众的心理承受能力,在认同上发生异化,“洪洞县里无好官”。^[5]

认知变异会由于反腐负效应和“借题发挥”而发酵、蔓延。所谓反腐负效应,是指持续高压的反腐败斗争会因为权力行为主体的错误认识或消极对抗产生不良后果,如有些掌权者多一事不如少一事的“为官不为”、有些人叫嚣反腐败有碍经济发展、也有人认为反腐终究只是一阵风等。所谓借题发挥是指被动者或某些势力借各种腐败案件集中“涌现”之机,夸大反腐负效应,大肆煽动、攻击中国共产党的领导和政府的各项决策,如把反腐败污蔑为“权力斗争”,是否被抓不在于是否腐败,而在于是否站错队、有无“保护伞”,诱导社会公众由痛恨少数腐败分子异变为“抓谁都不错”,进而否定中国共产党的执政合法性。

一是防止以制度创新为名行颠覆制度之实,二是防止只见制度不见人。

从第一个方面来看,面对当前依然严峻的反腐败形势,有人认为其缘由是制度本身出了毛病,贪腐现象的普遍存在是一个系统性错误,而不是健全制度下的个别现象,这种制度下官员的生存环境使这个群体变得委琐和粗鄙,与其标榜的“社会脊梁”相去甚远,这个群体作为整体还在努力将腐败说成是个别人的事情,拒不承认其背后的制度因素。^③也有人针锋相对地指出那些大肆贩卖“制度腐败”者,提出“反腐要彻底,必须改制度”,实际上是利用人们对于腐败的不满,引导民众动摇对中国根本制度的自信,唱赞反腐是假,颠覆制度是真。^④事实上,长期以来学术界对“制度性腐败”的探讨只是基于对具体制度的考量、愿景和对策,并没有否定中国特色政治制度的根本。腐败之风屡禁不止,愈反愈狂,这与制度高度相关,必须以制度创新铲除滋生腐败的温床和土壤。^[6]3—8但是,开展清除制度性因素滋生腐败的斗争,只能采取自我改革的方式,遵循渐进的路线,绝不应该犯列宁批判过的连洗澡水带小孩一起倒掉的错误。^[7] “面对反腐败斗争出现的多元化思潮和种种悖论,要做到统一思想、凝聚共识,广大党员特别是领导干部必须讲政治、讲纪律。”^[8]

从第二个方面来看,创新反腐败制度必须破除把所有腐败问题都归因于制度的偏执型思维,诚然“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”^[9],但“法律法规再健全、体系再完备,最终还要靠人来执行”^[10]。反腐败实际上是一项系统性工程,“主张以制度创新根治腐败,并不排斥和反对运用道德制约力量,恰恰需要强化和充分运用这一力量”^[6]3—8。腐败行径的发生归根到底是“人”的行为,是贪腐分子目无法纪、利令智昏又心存侥幸、铤而走险,钻营制度漏洞、对抗制度执行,“上有政策,下有对策”“道高一尺,魔高一丈”,藏身在制度的阳光无法照射的角落,躲避党内的监督、人民的监督、舆论的监督等各种监督机制,甚至利用委托-代理制度下的信息不对称,干着权钱交易、权权交易、权色交易等种种以权谋私、贪赃枉法的勾当。因此,腐败的发生固然与制度的不健全有关,但“人”才是根源。

2015年10月颁布了《中国共产党党员廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》,“党规党纪严于国家法律”得到充分体现,“把纪律挺在前面”有了更清晰的遵循。坚持把纪律挺在前面,是“党要管党、从严治党”的当然要求,是保持党的先进性和纯洁性的必然要求,是推进国家治理体系现代化的实然要求。坚持把纪律挺在前面,首先要建章立制,建立适应新时期要求的纪律体系,包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等;同时要强化执行力,确保党规党纪刚性约束,防止“破窗效应”和“稻草人”现象。

坚持把纪律挺在前面,就要从严肃党内政治生活做起。习近平总书记强调:严肃党内政治生活是每个党员、干部的事,大家都要增强角色意识和政治担当,对批评和自我批评这个武器要大胆使用、经常使用、用够用好;要加强督促指导,敢于唱黑脸、当包公,紧紧围绕关键环节、重要部位、重点工作严督实导。深刻理解习近平总书记的讲话精神,采取正确的党内思想斗争确保广大党员和党的干部敬畏党规党纪,实现“分清是非、辨别真假,坚持真理、修正错误,统一意志、增进团结”的要求。^⑤

针对标本兼治反腐败的当前节点,有效治理腐败的理路有:正确引导社会公众认知、建构立体“笼子”有效制约和监督权力的运行、健全党规党纪和反腐败法律体系等。

遏制腐败增量、减少腐败存量,是反腐败能否取得成效的关键,对社会公众的认知具有重大甚至决定性的影响。

当前,反腐败斗争仍然呈现胶着状态,可能产生两个不良后果,一是腐败分子困兽犹斗。腐败分子决不会坐以待毙,为保护既得利益,必然负隅顽抗,甚至联手反扑:要么寻求更高的“保护伞”庇护,阻扰对自身腐败行为的查处;要么以影响中国共产党的形象、影响安定团结、影响经济发展等为由想方设法向查处活动施加压力,甚至以“为官不为”的庸政懒政消极对抗;或者以自己所掌握的其他干部的腐败线索建立攻守同盟,作垂死挣扎;或者联合党内外相关利益者,以莫须有的罪名清除异己,压制反腐败斗争的开展。^[10]二是“抓小放大”。有人根据最高检察院的报告推算2009年县处级官员腐败的比例为48%,厅局级为40%,省部级为33%。还有人认为按照现在的腐败标准,政府官员里面,能经得起查的不多,只是不查而已。民间在痛恨腐败的同时对腐败分子倒表示了极大同情,有些民众认为好多人都在犯,但是只有少数人受到惩罚,现在抓起来的腐败官员仅仅是腐败官员当中的一小部分,而且很可能还不是腐败最严重的那部分人。^[11]在反腐败斗争如此胶着状态下,对于十八大以来的腐败行径,处理时没有掣肘,重点盯住十八大后不收敛、不收手等3类人上,严惩不殆,“谁还敢我行我素、依然故我,就要付出代价！”^[12]。

如何处理十八大之前的腐败存量则是难题,因为改革开放30多年特别是改革之初缺乏经验,“摸着石头过河”,鼓励敢闯敢试,不少违规违纪甚至违法的行为没有得到及时纠正查处,沉淀下来成为数量巨大的腐败历史遗留问题,如果不对这些腐败存量有一个恰当的处理,反腐败很可能功亏一篑。难题在于如果措施过于强硬,轻则政府官员可能会消极怠工,使政府效率大大下降;重则导致政府官员群体对抗,反腐败无法深入,甚至“综合改革”也可能夭折。

为此,有学者提出有条件特赦^⑥,也有人提出以十八大为界,十八大以后不再腐败的官员就既往不咎,十八大之后继续腐败的官员新账旧账一起算。^[12]笔者认为,这种在中国香港曾经取得成功的经验并不适合中国当下,因为这种实际上的宽恕面向特定的污点人群,无法向同时期的社会公众和遵纪守法者交代。应该坚决贯彻习近平总书记在十八届四中全会第二次会议上重要讲话的要求,做到零容忍的态度不变、猛药去疴的决心不减、刮骨疗毒的勇气不泄、严厉惩处的尺度不松,不可“既往不咎”,必须坚持绝不姑息、有腐必反、有贪必究。

从当前反腐败斗争呈现胶着状态的现实、这些历史腐败存量的成因以及中国反腐败的目的来看,适用“无罪推定”是解决这个问题的合理选择。因为要看到中国反腐败的目的不是为反腐败而反腐败,更不是为了惩治而惩治,而是为了打造干部清正、政府清廉、政治清明的政治生态,建立一个廉洁、高效的政府。而且十八大之前产生的这些腐败存量有一定的历史局限性,从反腐败的最终目的和“惩前毖后、治病救人”的原则出发,可以适用“无罪推定”。

这个“笼子”不留“暗门”、不开“天窗”,建立起正式约束和非正式约束的制度体系制约和监督权力运行,不仅要管住“权力”,更要管住权力运行的主体——“人”和权力作用的对象——“事”,“管人”是落脚点,同时防止“破窗效应”、避免“牛栏关猫”。实现“正人”而“治权”的“正人治权”治理腐败新模式,如图 1中实线所示的路径。

图 1

图 1 "控权失灵"及"正人控权"示意图

所谓“正人治权”就是变传统的控制权力本身为控制掌握权力的人,即把“正人”作为权力制约和监督的关键,一是能够有效的防止利益冲突向腐败蜕变,从源头上科学有效地防治腐败;二是能够实现让人民起来监督权力创造平台,权力主体的一言一行躲不过人民群众的“雪亮眼睛”,十八大以来群众路线教育活动的开展及其对反腐倡廉建设的推动就是有力的佐证。“正人”应充分发挥廉洁教育对权力制约和监督的作用及其功能,切实提升廉洁教育的实效性。廉洁教育的功能就是用人性的精神与信仰作为制度盲区的“补丁”,一是形成“廉荣贪耻”廉洁价值观和道德基础,实现廉洁的内化;二是把握和了解与廉政相关的法律法规,形成廉洁高尚和遵纪守法的观念;三是通过廉洁警示教育,使廉洁文化深深扎根于灵魂之中,提高党员干部拒腐防变能力、从源头上预防和减少腐败。以文化(culture)、制度(system)和组织(organization)为三个维度合围形成制约和监督权力的“笼子”,即CSO立体式反腐败体系如图 2所示。从中可见,文化、制度和组织机构两两结合分别形成“不敢腐”的惩戒机制、“不能腐”的防范机制和“不想腐”的保障机制。

图 2

图 2 CSO立体式反腐败体系剖面图

加强党规党纪建设,就是要增强党员的党性修养,依靠党性提高抵御腐败的自觉性和规制性,即发挥党性反腐的功能。其作用机理有内、外两条路径:“内”即中国共产党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己,坚定理想信念,践行中国共产党的宗旨,自觉地规范用权;“外”即提高党规党纪执行力,以严的标准要求党员、严的措施管住干部,确保党的纪律成为刚性约束,坚决同违法乱纪行为作斗争,对任何腐败行为和腐败分子,必须依纪依法予以坚决惩处,决不手软。^[2]10—12

充分发挥“党性反腐”的功能,必须加强党内立法,落实党委主体责任和纪委的监督责任,从严执行党的纪律,确保党规党纪刚性约束,防止利益冲突,从源头上遏制和惩治腐败。以党纪党规这一对中国共产党人特殊要求的底线来规范和约束广大党员干部,凸显较之其他国家机关、社会团体的高标准、严要求,保证党的理想信念宗旨;以一般公民必须遵守的国家法律作为底线来规范和约束地广大党员干部,强调其作为一个普通公民必须遵守的底线和准则。党员干部没有特殊的权利,相反,较之普通公民有着更多的义务和职责。广大党员干部遵纪守法,实现纪法衔接,一方面要坚持理想信念宗旨、优良传统作风,保持中国共产党人的高尚道德情操,遵从党章等的党内法纪法规,不可触碰党纪党规的底线,另一方面也要加强法制观念,增强法律意识,提升依法治国理政的能力和水平,依法治党和依规治党协同作用。纪法衔接,依法治党和依规治党协同作用,在执纪中杜绝宽、松、软,坚持严、紧、硬,把纪律管到位、严到份,让纪律真正成为带电的高压线,同时注意把执纪和执法贯通起来,广大党员干部严格遵守国家的宪法和法律,党员干部的政治、经济、社会生活必须在宪法和法律规定的范围内活动,让党纪、国法共同发挥作用。

加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系。既要做到“有典可查”,全面梳理、整合现有法规制度,科学编排,以便干部群众学习遵循;又要坚持立法先行,健全反腐败法律体系,针对法律体系的薄弱环节,弥合反腐败法制网的漏洞,形成全面规制与重点防控并举的权力制约和监督有效机制,完善“天网恢恢,疏而不漏”的惩戒机制,提高腐败成本、挤出腐败收益,改变腐败“高危”人群对违法成本收益的心理预期,从而有效遏制腐败多发、高发的态势。当前亟待解决的问题有创新建立健全反腐败法律制度的理念、建立防范公职人员利益冲突立法、建立健全以财产申报和审核为核心的公职人员信息公开法律制度。

可见,标本兼治反腐败要从整体性、系统性、协同性和科学性方面着手“把权力关在制度的笼子里”,加强制度化规约力量,发挥法治治权作用,同时从腐败行为内抑性治理维度着手,通过廉政教育发挥领导干部伦理道德自觉作用,形成“不敢腐不能腐”的新常态。^[14]推进党风廉政建设和反腐败斗争,要实现纪律和法律的有机衔接,把违反党纪党规的问题查清后,及时移送司法机关继续依法查处,从而使腐败分子既要接受党纪党规的处分,触犯国家法律的还会受到法律的惩罚。