一、概述 (一)全球卫星导航系统

根UNISPACE^①的定义，全球卫星导航系统GNSS(Global Navigation Satellite System)，“是一种外空无线电定位系统。无论何种天气,它都可以向在地球表面、空中或外空正确配置该设备的使用者提供 24小时、三维方位、速度和时间的信息,该系统卫星提供的信息可以将方位计算精确到米,甚至精确到厘米”^②。 GNSS的关键作用是提供时间、空间基准和所有与位置相关的实时动态信息。^[1]

由于GNSS系统在国家安全和经济与社会发展中有着不可或缺的重要作用,世界各主要大国都在竞相发展独立自主的卫星导航系统。目前，全球卫星导航系统国际委员会(ICG)确认了全球四大卫星导航系统提供者(provider)，即美国GPS、俄罗斯GLONASS、欧盟GALILEO(伽利略)以及中国北斗卫星导航系统(BDS/COMPASS)。^[2]此外，为了增强以上全球卫星导航系统的精准度，许多国家还开发了全球卫星导航增强系统。以下，笔者将以美国GPS系统为研究对象，分析国家在卫星导航活动中应该承担的国内法责任。

(二)全球卫星导航系统的应用及风险

随着全球卫星导航系统建设的不断完善，全球卫星导航系统的市场应用也日趋广泛，从最早应用于军用定位和导航，逐步扩展到民用，并渗透至国民经济各个部门，成为继移动通信和互联网之后的全球第三个发展最快的电子信息产业经济增长点。欧洲全球卫星导航监督局(GSA)在2012年发布的市场预测报告显示，GNSS民用市场正在快速发展，截至2015年全球GNSS市场规模将超过 2 000亿欧元(约合2 600亿美元)。截至2016年，市场总规模预计将以平均每年13％的速度增长。纵观整个GNSS市场的占有份额，道路导航和基于位置服务仍高居榜首，可以预见，GNSS应用将成为人们日常生活中不可或缺的一部分^[3]。

但是，由于GNSS技术的复杂性、导航系统的多样性、导航应用的全球性以及导航活动的高风险性^③，GNSS服务提供者面临着一系列可引发法律后果的潜在风险。根据Galileo联合执行体法律专家Chiara Luccchini Gilera分析，GNSS服务提供者面临的主要风险包括系统运行具备完全营运能力之前和之后两个阶段，前者主要与系统资产有关；后者主要来源于信号传输。^[4]根据国际民航组织全球卫星导航系统专家小组(GNSSP)^④的报告，随着GNSS的逐渐普及和对GNSS系统依赖程度的不断提高，GNSS被干扰后产生的后果也将越来越严重，因而必须认真考虑GNSS导航信号脆弱性引发的风险，主要包括卫星系统运作产生的风险^⑤及终止或部分停止服务的风险。上述任何一种风险，都会导致灾难性后果，特别是高度依赖此项服务的民航和应急救援领域。因此，全球卫星导航服务提供者如何应对这些风险，如何确定法律责任成为当务之急。

二、全球卫星导航服务提供者责任的类型化分析

全球卫星导航作为外空商业化活动之一，近年来吸引了众多公众目光。由于美国GPS、俄罗斯GLONASS以及中国北斗卫星导航系统分别由美国、俄罗斯和中国政府运作，是军民共用的系统，当发生GNSS系统故障或信号缺陷的诉讼时，如果上述系统的服务提供者援引国家及其财产豁免理论主张豁免，就不会引发法律责任的问题。欧洲Galileo系统是转为民用的全球卫星导航系统，由欧盟及欧洲航天局共同所有，这使得原来的纯理论问题转化为实务问题，引起国际社会的广泛关注。具体到GNSS服务提供者的法律责任，需要厘清以下几种责任：合同责任和侵权责任(包含产品责任、服务责任)。

(一)合同责任

合同责任是以协议或明确的合同为基础而在合同当事人之间形成的特定法律关系。全球卫星导航活动中主要存在以下两种合同关系：

第一，全球卫星导航服务提供者提供了付费服务，如Galieo提供的商业服务、基础信号服务提供者之间以及基础信号服务商与增强信号服务提供者形成的合同关系，此时因该类服务基于合同而产生，因此，应按照合同法中关于“违约责任”或“违约救济”的相关规定确定其责任。

第二，卫星导航服务提供者与卫星导航空间设置、地面设置及其他基础设备商间也存在合同关系。例如：对于GPS卫星的制造，美国空军采用“授权协议”的方式与私人参与者签订合作合同，他们之间形成了稳定的合同关系；由于合同方制造的卫星产品质量问题导致的损害赔偿问题，应由各国国内合同法或产品责任法进行调整。1996年美国空军将GPSIIF卫星的研制合同授予波音公司。此后，2008年美国空军与洛克希德·马丁公司签订合同，授权该公司研制和生产8颗GPSIIIA卫星。

合同关系主要由合同所确立的具体权利关系进行调整，因此，需具体情况具体分析，不是文章探讨和研究的重点。

(二)侵权责任

与合同责任相对应的另一种责任是非合同责任，或称为侵权责任，是指非由合同关系而产生的损害所引起的责任。侵权责任是指民事主体因实施侵权行为而应承担的民事法律后果。在全球卫星导航法律关系中，存在两种因导航信号产生的侵权问题:当基础信号与增强信号服务提供者提供开放服务时，服务提供者与用户间并无合同关系，所以当系统故障、系统维护或卫星退役时，就可能出现卫星数量不足，导致导航信号缺失或精确下降等问题；或者，当全球卫星导航信号服务提供者主动停止播发信号或降低信号精度，也会导致导航信号缺失或精确下降。尽管，美国GPS通过换信的方式向国际民航组织提交了承诺函，提供免费服务的卫星导航开放服务，同时就服务的质量和时限等做出承诺。^⑥但是，但这种承诺不是无条件的，如果当该服务妨碍到“军用及国土安全”时，美国政府有权降低、暂停或终止某地区的卫星导航服务。

目前，《责任公约》主要是用于由外空物体“物理碰撞”引发的国际责任，并不能解决因无形的“导航信号”致损问题。^⑦由此产生的侵权责任，可以依据各国的国内法进行归责。但问题是，应如何认定因全球卫星导航信号缺失或降低信号精度产生的具体侵权责任，该类责任应属于服务责任还是产品责任？笔者从美国法的角度，研究此类行为的可诉性以及可以适用的责任类型。

三、全球卫星导航信号故障侵权的可诉性分析

依据《美国联邦侵权求偿法》^[5]规定，满足以下几个条件时方能适用该法起诉美国政府：

第一，可归因于国家的侵权行为有三类：(1)“联邦机关”，指各行政部门，各军事部门，美国各独立机关、主要为实现联邦服务或作为联邦机关活动的各种公司，但不包括与合众国进行交易的缔约者。(2)“政府雇员”，包括任何联邦机关的官员或雇员，陆军或海军官兵，根据第32编第316条、第502条、第503条、第504条或第505条，正从事训练或执勤的国民警卫队成员，和以联邦机关的名义，暂时地或永久地在合众国的工作部门中，根据官方职权活动的人员，而不考虑是否领取报偿。(3)“在职务或雇用范围内活动”，对于美国陆军或海军官兵和第32编第101条第3款规定的国民警卫队成员，是指进行不超出职责界限的活动。

第二，侵权行为的方式：该侵权行为可以是疏忽或错误的“作为”或“不作为”造成的“财产损失或损害”以及“人身伤害或死亡”。^⑧

第三，侵权行为的限制：对于发生在外国的事项而引起的权利请求，不适用该法。即《美国联邦侵权求偿法》对侵权行为的范围做出了限制，只解决侵权行为发生在美国的损害赔偿案件，对于发生在美国领域境外的任何损害均不承担责任。^⑨

鉴于此，人们有理由相信：(1)对于美国科罗拉多州主控站错误信息上传导致GPS导航错误的侵权，无论美国用户，还是外国用户均可根据侵权行为地的法律主张权利。由于侵权行为地是美国科罗拉多州，因此可以援用《美国联邦侵权求偿法》的规定起诉美国政府。^⑩(2)对于非主控站错误而是由于卫星星座故障引起的侵权，则不能依据《美国联邦侵权求偿法》起诉美国。这是因为，1967年《外空条约》第2条规定：“各国不得通过主权要求，使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间(包括月球和其他天体)据为己有”。亦即，外层空间不属于任何国家也不受任何国家法院的管辖。而且，美国联邦最高法院的判决^[6]确认了“外空”属于美国境外，因此，不能适用《美国联邦侵权求偿法》。

目前，美国《联邦侵权求偿法》已成为起诉美国承担侵权责任的主要途径。当政府雇员在其职责范围内构成普通法上的侵权时，美国政府即应承担责任。Indian Towing Co.,Inc. v. United States案 ^⑪ 可以作为审理GPS政府侵权案件的有益借鉴。1951年10月1日，美国海岸警卫队在操作灯塔时存在过失，造成拖船过程中货物被海水浸泡受损。原告认为，由于美国海岸警卫队负有“帮助导航”的职能，但是在9月7日至10月1日间，其疏于职守未对灯塔操作进行维护、检修，且未通知来往船只灯塔不能使用，因此，海岸警卫队应该对货物的毁损承担侵权责任。被告辩称，管理和运作灯塔属于政府职能，应该属于国家豁免的范畴。法院判决认为：海岸警卫队本无需提供灯塔服务，但只要在Chandeleur岛上操作灯塔，且使灯塔用户“产生依赖”，海岸警卫队即需尽“注意义务”，并确保灯塔工作的状态。如果灯光熄灭了，海岸警卫队还需进一步承担注意义务，即发布警告并修理灯塔。如果海岸警卫队未尽注意义务造成用户损失，美国则应根据《联邦侵权求偿法》承担侵权责任。

此案对GPS故障或信号错误造成损害的案件具有借鉴意义，是因为：第一，提供灯塔服务与GPS服务的主体均为美国政府，尽管运营与管理机构不同，但是其行为均可归因于国家。第二，灯塔服务与GPS服务均属于导航服务，并且实践中两种导航与用户间均建立了长期的“依赖”或“信赖”关系，因此，GPS服务提供者或美国应该对故障或信号错误负有一定的“注意义务”，对故障不仅应发布信息而且还应尽到检修维护的义务。

尽管，2007年9月10日联邦航空局局长代表美国政府重申，美国致力于向全球航空用户提供GPS标准定位服务，在所规定空域内提供WAAS增强服务。美国政府计划在可预见的未来采取必要措施，确保GPS标准定位服务和WAAS服务的完好性、可靠性和可用性，并在终止服务或服务性能降低时至少提前6年发布公告。但是，如果美国政府未尽到该“注意义务”时，或因GPS故障或信号错误受害的用户仍可依据《联邦侵权求偿法》以及Indian Towing Co.,Inc. v. United States判例 ^⑪ ，起诉美国政府并提出赔偿请求。

四、全球卫星导航信号故障侵权的责任分析

如前所述，当基础信号与增强信号服务提供者提供开放服务时，服务提供者与用户间并无合同关系，导致导航信号缺失或精确下降产生侵权的情况有两种：一种是系统故障、系统维护或卫星退役时，由于卫星数量不足导致信号缺失或精度下降；另一种是全球卫星导航信号服务提供者主动停止播发信号或降低信号精度。

由此，就引发了以下两点思考：第一，既然基础信号服务提供者与增强信号提供者提供的是“开放服务”，那么由此产生的侵权责任是否属于“服务责任”？第二，众所周知，导航卫星的主要作用是为用户提供导航、定位、授时服务，导航信号是GNSS导航卫星的产物,也是实现导航卫星功能的惟一方式，那么是否可以将导航信号当作导航活动的“产品”，由导航信号故障或缺陷产生的损失适用“产品责任”？

(一)全球卫星导航信号故障与“服务责任”？

探讨“服务责任”的前提是厘清服务的概念。美国《第三次侵权法重述：产品责任》第19条的规定：“(a)产品是指通过山野销售供给人们使用或消费的有形动产。其它类别，如不动产和电，当其供应和使用方式与前述有形动产的供应与使用方式相似时，也属于产品；(b)服务，即是以商业方式提供的服务，不是产品；(c)人体血液和人体组织，即使是以商业方式提供的，也不适用于本重述。”因此，该重述只是用排除法说明“服务不是产品”，却未明确服务的定义以及因服务缺陷或瑕疵导致的侵权责任。

此外，具有法律借鉴价值的服务定义，可以参考世界贸易组织乌拉圭回合谈判的《服务贸易总协议》(General Agreementon Trade in Services，GATS)的规定。GATS第1条第3款(b)项规定，就本协议而言，服务包括任何部门的任何服务，但在行使政府职权时提供的服务除外。此外又规定“行使政府职权时提供的服务”，系指既不依据商业基础提供，也不与一个或多个服务提供者竞争的任何服务。^[7]显然世界贸易组织是以排除方式来界定了服务的范围，对于GATS所确定的服务范围,应严格按照其附件规定判断。在此，人们遗憾地发现，在GATS服务中并没有GNSS服务一项。究其原因，正是因为GNSS服务多为免费服务，因此，并不属于服务贸易的范畴。

服务一词在国际法范畴、各国国内法学领域，并不存在统一的定义。那么什么才是服务呢？笔者认为，服务具有如下属性：首先，服务不具有产品的有形特征，而是以无形的劳务为表征的作为或者不作为。此为服务与产品的主要区别。其次，服务是由特定人向特定人或不特定人以直接或者间接的形式给付的作为或者不作为。最后，服务能够满足消费者的某些需求。同产品一样，服务也是具有特定的使用价值，如果不具有价值，服务也就不会作为消费的对象而存在。正是因为服务能满足个体的某些需求，服务才在特定的服务提供者与服务接受者之间形成服务法律关系。

对照以上特点，似乎可以得出结论——GNSS播发导航信号的行为同时满足以上特征，因此，GNSS播发导航信号的行为应该属于服务。那么，美国是否存在调整服务者责任的法律规制呢？答案是否定的，在美国的法律体系中并没有独立的服务责任制度规范。一般的服务侵权被包含在过失责任(negligence liability)理论体系中，而对医疗和律师等专业服务则有专门的专家责任(malpractice、professional responsibility)制度来加以规范。对于采用侵权责任处理专家对第三人的责任问题，受害者可以依据职业过失、违约、违反忠实义务等多重诉讼请求向法院起诉。但是，专家责任的规则原则是过错责任，需要有行为的违法性损害因果关系和加害人的过错为要件。^[8]因此，如果将GNSS服务提供者当作“专家”时，据此确定GNSS系统故障或信号缺失导致第三人损害，就需要由受害人对损害进行举证。问题是，GNSS属于高科技行业，一般受害人作为非专业技术人员很难就信号错误或瑕疵进行举证，这样就增加了受害人举证的负担、增大获得赔偿的难度，形成事实上的不平等、不公正。笔者认为GNSS导航服务具有高科技性、全球性、高危险性和复杂性，适用“过错责任”确定此类危险活动的责任对受害方显失公平，明显不合适。因此，不能用美国的特殊服务责任——专家责任制度，确定全球卫星导航信号故障或缺陷导致的侵权责任。

(二)全球卫星导航信号故障与“产品责任”？

产品责任法是美国各州的保留立法领域,但是在统一各州产品责任法日益高涨的呼声下,美国商务部于1979年颁布了《统一产品责任示范法》,其规定了产品的三要素：“具有真正价值、为进入市场而生产以及能作为部件、零售交付或作为组装整件，但人体组织、器官和血液除外^[9]”。此外，美国法学会主持编撰的《第三次侵权行为法重述》在统一各州的产品责任法方面也起到了独特的作用。尽管重述是在总结以往判例的基础上形成的学理，但对法官和律师的司法实务具有重要的指引作用。《第三次侵权法重述：产品责任》第19条对“产品”的定义做了如下规定：“(a)产品是指通过山野销售供给人们使用或消费的有形动产。其它类别，如不动产和电，当其供应和使用方式与前述有形动产的供应与使用方式相似时，也属于产品；(b)服务，即使是以商业方式提供的服务，不是产品；(c)人体血液和人体组织，即使是以商业方式提供的，也不适用于本重述。”

但是，在美国法院的实践审判中，法官出于各种对保护消费者和公共利益的考虑，倾向于对法律条文采取更广泛更灵活的解释，产品从工业品扩大到农产品，从有形物扩大到无形物，如智力产品、电、天然气等。^[10]如1978年的哈雷斯诉西北天然气公司案，法官将天然气纳入产品的范围。在兰塞姆诉维斯康星电力公司案中，法官认定电是产品。

那么，全球导航卫星播发的信号不能被当做GNSS系统制造的无形“产品”呢？笔者认为，全球卫星导航信号是在空间系统、地面运作系统以及用户终端系统间通过信号传输、解码和转化才产生的，因此，该信号可被视作全球卫星导航系统制造出的“无形产品”。如果仅以欧美法律对“产品”有形性的判断，即认为无形的GNSS信号不属于“产品”，又似乎过于武断。因为，欧美国家的产品责任判例已经渐渐将“无形”产品(如“电”)纳入产品责任的范畴，应该承担绝对责任。因此，笔者试图从美国产品责任的演变发展角度入手，采用类比的方法，对于产品责任是否适用于全球卫星导航服务致损问题进行有益探讨。

从美国法院的实践趋势来看，许多法院已经开始将“产品责任”扩大适用至“无形产品”。而且，在很多判例中，美国法院也不再区分“服务”与“产品”。^[11]最为典型的就是一系列关于缺陷化的市场信息案例(defectively marketed information)，如Sallomey v. Jeppesen&Co.,(2d Cir. 1983); Aetna Cas& Sur. Co. v. Jeppesen&Co.,(9th Cir,1981)；Fluor Corp. v. Jeppesen& Co.,(Ct. App. 1985); Brocklesby v. United States,(9th Cir. 1985)等。美国法院认为，在印刷材料中的“信息”可被视作“产品”，由该类信息缺陷导致的责任应适用产品责任的规定，采用严格责任(或无过错责任)规则。^[12]

在Aetna Cas& Sur. Co. v. Jeppesen&Co.案中，美国第九上诉巡回法院从性质的本质入手，认为不正确信息主要产生于航空地图。案件事实如下：Bonanza Airline在飞往拉斯维加斯机场的途中坠毁，所有机组人员丧生。灾难发生后，受害者家属的代理人起诉了航空公司。最后航空公司与受害者家属达成了协议，由保险公司Aetna支付最高保险条款的赔偿金。此后，保险公司Aetna又起诉了航空地图制造商Jeppesen，诉因是航空地图存在设计缺陷，因而航空地图制造商应该依据“产品责任”承担严格赔偿责任。被告方Jeppesen主张，地图和地图所标明的信息属于“无体物”并非产品，因此，不能适用严格责任。那么，联想到之前美国对“产品”的定义，似乎会赞同被告方的主张，并可以合理预期法院将裁定驳回原告的诉讼请求。然而，美国法院否认了被告的诉讼请求，并确认“航空地图中所包含的缺陷信息是产品”。

美国法院之所以会判决该案中的“信息”为“产品”，并判决其应该承担“产品责任”，主要考虑了“公共政策”的因素：其一，能主动检测、消除产品缺陷的一方应该承担责任；其二，最易控制损失传播或发展的一方应承担责任；其三，受害方不能因举证困难及被剥夺获得赔偿的权利；其四，用户需要对产品制造商产生必要的“依赖”。

Aetna Cas& Sur. Co. v. Jeppesen&Co.案与因全球卫星导航信号故障造成损失的案件有一定的相似性：首先，卫星导航信号产生自全球卫星导航系统，与Aetna Cas& Sur. Co. v. Jeppesen&Co.案中的航空地图所包含的“信息”同具有“无形性”。其次，航空地图与全球卫星导航信号具有同样的功能——导航。进而，可以推论：第一，全球卫星导航信号应该与航空图表中的“信息”一致，享有“产品”的性质；第二，全球卫星导航信号导致的损失，服务提供者应该承担“产品责任”，适用严格责任规则。尽管，美国尚未形成关于全球卫星导航信号服务的判例，但是人们有理由相信这种“产品责任”的扩大适用，会对GNSS服务提供者的法律责任产生重大影响，也许未来GNSS信号服务也将成为“产品责任法”调整的对象，美国“产品责任”法及相关判例的演进值得人们持续关注。

五、中国的相关立法及完善

北斗卫星导航系统自2011年12月27日正式宣布提供试运行服务以来，已转入系统建设和应用推广并举的新阶段，并逐步拓展到交通运输、气象、渔业、林业、电信、水利、测绘等应用领域，产生了显著的经济、社会效益。根据2013年国务院印发的《国家卫星导航产业中长期发展规划》预期，2020年中国卫星导航产业创新发展格局将基本形成，中国将建成由30余颗卫星组成的北斗卫星导航系统，提供覆盖全球的高精度、高可靠的定位、导航和授时服务。此外，产业应用规模和国际化水平大幅提升，产业规模将超过4 000亿元。^[13]

但是，与中国在卫星导航领域取得的巨大成就相比，中国关于卫星导航信号故障致害的法律责任仍存在着空白。考虑到中国北斗卫星导航系统仍处于发展的重要时期，各项政府政策及部门指导文件，均以一种正向指引、鼓励发展的方式引导北斗产业发展，并未涉及北斗卫星导航系统运营及导航服务的法律责任问题。但法律、政策的空白，并不意味没有风险。正如外界媒体所指出的：“中国北斗系统面临的挑战并非来自技术方面，而在于商业化。”^[14]因此，为促进北斗系统的良性发展，中国有必要借鉴美国的立法经验，以法律手段更好地推动北斗导航系统的应用产业化。对中国而言，至少应考虑以下几个问题：第一，中国现行有效的立法能否调整因卫星导航信号故障所产生的侵权责任？第二，如果第一个问题的答案是否定的，中国是否有必要建立一套适用卫星导航信号的特殊侵权责任机制？第三，如果第二个问题的答案是肯定的，中国应如何建立此类责任机制，立法模式及具体规制该如何抉择？

(一)中国相关立法现状

通过对美国“产品责任”判例制度演进发展可知，随着美国“产品责任”现代化进程的不断推进，美国法院将“产品”范围由有体物逐步扩大到无体物，可以预期未来美国“产品责任”可类推适用于因卫星导航信号故障所产生的侵权责任。但是，与美国判例造法传统不同，中国是成文法国家，只能依据中国现行立法确定卫星导航信号故障导致的侵权责任是否构成“产品责任”。

中国《产品质量法》第2条第2款规定：本法所称产品是指经加工、制作，用于销售的产品。由此可见，产品必须用于“销售”^[15]，对于免费使用的产品，如免费使用的卫星导航信号则不能适用《产品质量法》，也不能适用《侵权责任法》关于产品责任的规定。因此，对于免费使用的卫星导航信号侵权，只能依据一般侵权行为的过错责任进行归责。笔者认为，由于全球卫星导航活动具有高科技性、全球性、高危险性和复杂性，只有专业人士运用专业技术才能确定卫星导航信号是否存在瑕疵。笔者认为全球卫星导航服务具有适用一般“过错责任”确定此类危险活动的责任对受害方显失公平，明显不合适。

那么，全球卫星导航信号故障侵权能否适用《侵权责任法》第9章所述之“高度危险活动责任”呢？《侵权责任法》第73条规定：“从事高空、高压、地下挖掘活动或者使用高速轨道运输工具造成他人损害的，经营者应当承担侵权责任，但能够证明损害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承担责任。被侵权人对损害的发生有过失的，可以减轻经营者的责任。”因此，在认定高度危险活动时，应严格按照法律列举的类型进行判断，高度危险责任采用封闭列举式方式，因而不能扩张适用或类推适用。^[16]虽然，卫星导航活动属于高危险的活动，但由于不属于中国《侵权责任法》列举的危险活动范畴，因此，也不能适用高危险活动责任。

综上，中国目前现行有效立法中，产品责任和高危险活动责任均不能调整卫星导航信号致害案件，而且适用一般侵权责任确定卫星导航信号致害责任又明显的不公平，因此，现行侵权责任立法存在着空白。

为了推动卫星导航服务及产业的健康发展、保护卫星导航信号用户的正当权益，中国建立卫星导航信号致害侵权责任制度，立法有两种方式：其一，对现有《侵权责任法》进行修订，将卫星导航活动纳入高危险活动，适用严格责任；或者修改《产品责任法》，将无形产品——全球卫星导航信号纳入产品的范畴。其二，在《航天法》立法中规范卫星导航信号致害责任问题。虽然，中国目前尚不存在《航天法》，但值得欣慰的是，2013年全国人大常委会正式将航天方面的立法项目纳入了《十二届全国人大常委会立法规划》第三类^[17]，国家航天立法进程实现了历史性突破。因此，在《航天法》立法草案中纳入卫星导航服务提供者的责任规则，这与制定一部尚未启动立法调研的单行法相比更为现实、更值得期待。

(二)中国卫星导航服务提供者责任的完善

笔者认为，为了规制卫星导航服务提供者的责任，在中国《航天法》立法中，解决以下几个问题：

第一，在总则中，可以借鉴《俄罗斯俄罗斯联邦空间活动法》第2条规定，确定航天或外空活动的范围，明确指明北斗卫星导航的活动属于外空活动。

第二，履行条约义务，将外空侵权责任转化为国内法。因为，中国是《责任公约》的缔约国，其有义务将《责任公约》的相关内容转化为国内法。这里，需要具体考量的因素包含：损害赔偿责任的主体、构成条件、责任范围、赔偿数额、清偿程序、国家在向受害者先行支付赔偿金之后的代位求偿权及求偿途径(外交途径、司法途径)等。在这里，需要明确区分两个概念，即“空间物体损害责任”与“空间活动损害责任”：前者重点是“空间物体”，只涉及“有体物”的损害责任；后者着眼点是“空间活动”，不仅包含空间物体的运作，还包含某些不能被“物体”涵盖的无形服务，卫星导航活动即属于此类活动。在此，必须立足于中国国情，从国际、国内两方面进行考虑，以制定出能够切实维护中国利益，推进卫星导航不断发展的法律，而不能简单的照搬照抄。

第三，建立空间物体第三方损害强制保险制度。根据卫星导航活动高风险、损失大的这一特点,笔者赞成将1967年《外空条约》和1972 年《责任公约》规定的国家承担先行赔偿责任的做法扩展适用于空间活动对本国国民造成的损害。虽然根据《责任公约》第7条的规定,该公约不适用于发射国的空间物体对发射国国民造成的损害，但是定适用于本国国民,可以使本国国民的利益得到更为充分的保障。^[18]

注释：
① The Third United Nations Conference on the Exploration and Peaceful Uses of Outer Space.
② Draft Report of the Third United Nations Conference on the Exploration and Peaceful Uses of Outer Space. A /CONF. 184/3.Distr. General 16 April，1999，p32.
③ Federal Radionavigation Plan,2012.
④ 全球卫星导航系统(GNSS)的脆弱性及其缓解办法——包括地面、机载和程序解决办法，第11次航行会议议程项目6：航空导航问题，开会时间为2003年9月22日至10月3日，开会地点为加拿大蒙特利尔。
⑤ 2009年由于美国GPS卫星系统故障以及卫星运行变化，导致GPS无法运作,出现无法定位的问题。参见“美国卫星调试、我市大量GPS定位失灵”，网址为http://fazhan.sbsm.gov.cn/article/xw/200906/20090600052882.shtml，访问日期为2015年1月15日。由于美国更新GPS系统造成导航误差或无法定位的问题多次发生，如1992年由于美国空军更新GPS系统，导致导航误差达300米，参见 BRANDON E E所写的 A Techonological Dream Turned Legal Nightmare:Potential Liability of the United States under the Federal Tort Claims Act for Operating the Global Positioning Systems，载Vanderbilt Journal of Transnational Law,2000年，第376页。
⑥ 参见：《国际民用航空组织与美国的信件交换》(1994)。
⑦ 美国和欧洲的立场认为《责任公约》不适用于全球卫星导航信号故障或错误造成的损失。参见:陈凌所写的《卫星导航信号提供者责任分析》，载《北京航空航天大学学报(社会科学版)》，2013年第26卷第4期第30页。
⑧ 《美国联邦侵权求偿法》第2672条第1款：联邦机关的负责人或他指定的人员，依据司法部长颁发的规章，应当考虑、查明、评定、确认、调解和解决诉合众国的金钱赔偿的请求。该请求是由机关雇员在职务或雇用范围内活动时的疏忽或错误的作为与不作为造成财产的破坏或损失，人身的伤害或死亡所引起的。在上述情况中，如果受害者是非官方的私人，合众国将依照该作为或不作为发生地的法律向申请人承担责任。
⑨ 28 U.S.C. § 2680(k) (1994).
⑩ KEVIN K S. The InternationalLiability Ramifications of the U.S.’ NAVSTAR Global Positioning System. Colloquium on the Law of Outer Space.1990，p93.
⑪ Indian Towing Co. v. United States,350 U.S. pp61,64—65 (1956).