人类通过人造地球卫星探索和利用外层空间已有近60年的历史，通信、遥感、导航、气象、侦查预警、空间探测等多种卫星应用，推动了经济和科技进步与国防现代化进程。自1957年第一颗人造地球卫星成功发射以来，人造卫星的发展大致经历了三个阶段：第一，20世纪50年代至70年代的早期小型卫星阶段，卫星重量轻且功能简单，多以不足数百千克的卫星从事空间环境探测等简单实验；第二，20世纪70年代至80年代中后期卫星大型化发展阶段，以卫星容量大、功率高、寿命长、可靠性强、功能复杂以及多样化应用为特点，这归功于技术日益成熟、卫星性能稳步提高和大功率运载火箭的成功研制；第三，20世纪80年代中后期至今的卫星大型化与现代小卫星并行发展的阶段。^[1]1—2

现代小卫星一般是指质量在1 000公斤以下、造价不超过几千万美元、研制周期1～3年、集多项高新技术为一体并具有高功能密度的一种人造地球卫星。^[2]现代小卫星由于功能密度大、技术含量高、研制和发射成本低、周期短、体积小、发射手段灵活和易于组网等特点而倍受欢迎。据统计，近10余年，全球共成功发射卫星1 206颗，其中1 000公斤以下的小卫星有497颗，占发射总数的41.21%，且94.57%的小卫星有实际应用价值；2012年全球共发射卫星138颗，其中1 000公斤以下的小卫星占发射总数的42.03%，小卫星项目也由技术试验转向业务应用，并在遥感、通信、导航、空间对抗、工程培训等方面发挥作用。^[3]

现代小卫星的出现和蓬勃发展既有社会历史原因，也有技术发展原因：冷战结束后，各国预算压力增加、几个大型航天项目失败造成了巨额损失；元器件集成化程度提高、高强度材料向小型和轻型化方向发展、微机电技术进步带动了卫星小型化趋势；与此同时，无需使用大卫星或单颗大卫星无法完成任务的一些特殊应用催生了小卫星的发展。^[1]2现代小卫星也与国家的基础工业形成了促进和互补关系：在技术发达国家，基础工业水平直接推动了小卫星的发展，如美国利用SDI技术投资的成果，开发了以集成技术为特征的小卫星；而经济实力较弱、技术尚不发达的国家则以小卫星带动和牵引高新基础技术发展^[4]；那些不具备空间能力的国家，更是希望以小卫星为契机，培育本国的自主航天能力。可见，小卫星已成为当前航天活动的主要领域，甚至在某些方面取代大卫星，带动了卫星应用和卫星技术的变革。

小卫星项目是人类探索和利用外空的一种方式，应遵守外层空间法。五大外空条约形成于20世纪 50年代末至70年代末，确立了外空营救、损害赔偿、空间物体登记和月球探测等基本法律制度。现代小卫星项目兴起于20世纪80年代中后期，传统外空条约是否足以规范小卫星项目？

20世纪70年代以来，外空条约的制定陷入停滞，一系列决议、建议、宣言、准则、指南等软法^[5]提供了空间碎片减缓等方面的新规则，对国家和非国家行为体的外空活动有指引作用^[6]。外空软法与外空条约的重要区别是：前者无需通过国家立法机关的批准程序或国际法向国内法的转化程序，就可由参与其制定的主管机关以部门规章形式作出规定，或者由私人实体和行业团体作为行业自律标准使用。这些外空软法在规范小卫星项目方面是否发挥了作用？

国际电信联盟(ITU)通过其《组织法》《公约》和《无线电规则》确立了卫星频率和轨道位置的协调规则。^[7]成员国在制定这些规则时充分考虑了卫星频率和轨道位置的稀缺性以及大型卫星的规划、生产和投入使用的平均年限。这套程序复杂、耗时冗长的协调和通知规则能否恰当地适用于在研发时间、运行寿命、轨道特性、频率使用和业务应用方面具有独特性的小卫星项目？

国际条约对成员国有约束力，但未必直接适用于成员国内的机构和个人，条约的国内实施取决于缔约国对国际法和国内法关系的安排，即在政府批准条约以后，由立法机关制定相应国内法或规定条约在国内自动适用。外空条约亦是如此，更何况1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》(以下简称《外空条约》)第6条要求缔约国对其政府部门或其管辖范围内的非政府主体的外空活动承担国际责任，负责保证本国活动的实施符合条约规定，并对非政府团体的外空活动加以批准和进行连续监督。与以往外空活动通常由国家主导相比，小卫星项目可由政府机构、军队、国有企业、私营实体、教育机构甚至业余爱好者等单独或合作组织管理，其参与主体多元化，是外空商业化趋势的典型体现，其勃兴促使国家通过制定和执行国家空间法，对小卫星项目的准入许可、登记与监管、责任与保险等内容作出规定。^[8]

文章从损害责任与保险制度、国际登记、空间碎片减缓义务、频率和轨道位置协调方面，探讨外空法和国际电联规则在小卫星项目中的适用及其发展方向，研究国家空间法在规范小卫星准入和行业管理方面的作用和发展趋势。

《外空条约》第6条规定：缔约国对其政府部门或非政府团体的外空活动承担国际责任。将私人活动的损害归责于国家，体现了外空法的独特性。为此，缔约国应对其管辖范围内的政府或私人外空活动加以批准并持续监管。《外空物体所造成损害之国际责任公约》(以下简称《责任公约》)第2条和第3条规定，发射国对其外空物体在地球表面及对飞行中的航空器造成的损害承担绝对责任，对在地球表面以外对另一发射国的外空物体或其所载人员和财产造成损害承担过失责任。《责任公约》第1条规定的发射国范围很广，包括发射或促使发射空间物体的国家、从其领土上发射的国家、使用其设施发射的国家四种。在多个发射国竞合的情况下，根据《责任公约》第5条，所有发射国对损害承担连带及个别责任。私营主体日益广泛地运营小卫星项目，可能出现A国注册登记的私营主体在B国领土上利用C国的设施发射其委托D国组装的、使用E国零部件制造的小卫星，以上国家不论是否对该发射活动知情或与该发射活动有法律或事实上的联系，均有可能被视为发射国而面临国际索赔。一方面，在空间商业化趋势下，为避免一国作为太多空间物体的发射国或一个空间物体拥有多个发射国的困扰，应从空间物体与发射国的实际联系出发，通过解释国际公约或创制国际软法，进一步澄清发射国的范围；另一方面，私营主体参与空间活动促使国家通过国内空间立法，在明确管辖权的基础上建立航天活动许可、责任承担和责任保险等制度。

航天活动许可通过为合格的空间活动参与者颁发许可证来建立空间活动市场准入制度。目前,很多国家立法规定了航天发射许可，美国还增设了发射场运营许可，而澳大利亚则详细区分了本土发射许可、海外发射许可、空间物体返回许可等。国内立法均规定了许可证获取的条件，一般涉及资金、财务能力、技术能力、经验、设备设施、人员资质、诚信、环境保护、安全防护等方面。小卫星项目发射方式灵活多样、成本低廉，可搭载发射、以小火箭或航天飞机发射、从具有卫星分配器功能的主卫星上入轨或一箭多星发射，而近年来又出现了利用退役导弹改装成小卫星运载火箭^①、使用飞机平台空中发射等发射方式。^[1]58—59国家空间法应在充分考虑国家承担外空条约下的国际义务和国内监管需求的基础上，对不同种类的空间活动设立分级、分类的许可条件，并适当放宽小卫星行业的许可标准，以鼓励小卫星发展。

空间物体造成损害的实际案例并不常见，过去发生的“宇宙954号案件”的损害赔偿通过谈判协商达成，而美俄卫星相撞事件最终也不了了之。但随着小卫星项目的蓬勃发展，损害发生的几率大幅增加，在空间活动损害归责于国家的情况下，国家通过国内空间立法建立对造成损害的非国家主体进行追偿的制度确有必要。英国、荷兰、法国、韩国、奥地利等国空间法都规定政府在承担了对第三方的损害赔偿责任之后有权向造成损害的空间活动主体追偿。^②为此，建立第三方损害赔偿责任的强制保险制度十分必要。例如：《奥地利外层空间法》第4条要求卫星操作者必须投保一份最低保额6 000万欧元的第三方责任保险；俄罗斯和乌克兰也都要求申请发射许可证时提供保险安排。

成本低是小卫星项目的优势之一，目前很多小卫星项目无保险安排。但小卫星也可能造成空间和地面的损害，若适用有最低保额要求的强制保险制度，则可能大大增加其运行成本，甚至高于卫星本身的价值及其收益。为此，制定适应小卫星发展的保险政策十分必要，国内法上可以通过两种方式作出规定：第一，对符合一定条件的小卫星项目降低或者豁免保险要求，如《奥地利外层空间法》规定若空间活动是出于公共利益(如为科学、研究、教育目的)，则交通、创新和技术部部长可根据空间活动风险大小和参与主体的经济能力来降低保险额度或豁免保险要求，目前部分小卫星由科研机构或者大学发射，符合公共利益目的从而可以申请减免保险要求；第二，国内空间立法可以通过个案评估，充分平衡小卫星的目的、成本、收益和潜在风险来确定合适的保险安排。

为确定对空间物体拥有管辖权和控制权的国家和对空间物体造成损害应承担责任的国家，1975年《关于登记射入外层空间物体的公约》(以下简称《登记公约》)第4条规定，发射国应设置国内空间物体登记册，并在切实可行的范围内尽速向联合国秘书长登记其发射外空物体的信息。由于从事空间活动的国家数目增多、国际合作加强以及非政府实体对空间活动的参与，《登记公约》中关于发射国的定义会引起发射国的竞合，这在小卫星项目中尤其明显。例如：由清华大学和英国萨瑞大学联合研制的“清华一号”微小卫星，于2000年6月28日搭载俄罗斯“宇宙-3M”运载火箭，从俄罗斯普列谢茨克航天发射场成功发射，根据《登记公约》第1条和第2条，中国、英国和俄罗斯均为发射国，应共同决定该卫星的登记国并就卫星的管辖权和控制权达成协议。最后，该卫星以中国名义向联合国秘书长进行了登记。^③

实践中并非所有空间物体都进行了登记，据统计，自1957年至2012年，国际社会共发射空间物体3.8万多个，其中约有93%进行了登记，其余7%未登记的空间物体包括一些小卫星项目。^[9]为了改进空间物体登记的做法，联合国大会于2007年12月17日通过了《关于加强国家和国际政府间组织登记空间物体的做法的建议》，针对多个发射国竞合的情况，建议由从本国领土或设施上发射空间物体的国家联络其他有资格作为发射国的国家，共同确定登记国，并建议在联合发射若干空间物体的情况下，每个空间物体分别登记，并将各空间物体列入对该物体的经营负有责任的国家的相应登记册中，而发射服务提供商可向空间物体的拥有者或经营者提供咨询意见，以便于登记。为此，国家除了应根据《登记公约》建立和维护空间物体登记册以外，还应针对小卫星项目加强登记管理的立法和执法活动，依法确立国家对空间活动的管辖范围，而属地原则和属人原则都可作为确立管辖的依据。

空间碎片是当前空间活动的主要威胁。目前,国际社会尚未制定空间碎片减缓的公约，而主要通过有关机构或区域组织起草的行为守则或指南来指导空间活动参与者的行为，这些软法文件主要有2002年机构间空间碎片协调委员会(IADC)制定的《空间碎片减缓指南》、2007年联合国外空委员会制定的《空间碎片减缓指南》、欧洲空间局制定的《空间碎片减缓手册》、欧洲联盟制定的《外空活动行为准则》(草案)和联合国外空委员会科技小组委员会在“外空活动的长期可持续发展”议题下所倡导的规则和建议等版本。以上软法文件提出，应通过限制正常运行期间释放空间碎片、将在轨解体的可能性减至最小、任务后处理以及防止在轨碰撞等措施，在空间系统的项目计划阶段、设计阶段、在轨运行的全过程和任务后处置的整个期间减少空间碎片。关于空间碎片减缓的国际性和区域性指南的公布，使得这一议题“国际化”，即该问题不再是主权国家的内部事务，参与软法讨论的国家不能以“干涉内政”为由任意行事。当前，即便是在无主权归属的外层空间击碎本国发射的空间物体，也会遭到别国的猛烈抨击，因为空间碎片减缓、空间环境保护的观念已通过指南和守则的制定深入人心，可见，外空软法在形成国家对相关领域的良好实践的判断和预期方面，具有积极作用。

目前，一些国家在国内立法中将空间碎片减缓作为许可从事外空活动的条件，如《奥地利外层空间法》第4条规定获得从事外空活动的许可条件之一就是申请人采取了减缓空间碎片的适当措施，所谓“适当”，应根据本领域的一般做法并考虑国际公认的空间碎片减缓指南来确定。中国原国防科学技术工业委员会于2002年颁布的《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第6条也规定许可证申请人应就如何避免污染和空间碎片问题提供补充材料；国防科技工业局于2009年发布《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》，对发射装置和航天器研发、运营和任务结束后处理阶段的空间碎片减缓和防护的管理作出规定，将这一领域的管理纳入法制化渠道。^[10]日本2002年《独立行政法人宇宙航空研究开发机构法》第18条第2款规定：日本宇宙航空研究开发机构(JAXA)在卫星发射活动中应遵守部长通过的有关标准，其中包含关于空间碎片减缓的标准，即原日本国家宇宙开发事业团(NASDA)^④通过的《空间碎片减缓标准》(NASDA-STD-18)^[11]。美国也要求空间活动许可证的申请人必须提供关于轨道碎片减缓计划的信息。^⑤很多尚未在法律法规中专门规定空间碎片减缓的国家，也或多或少地将外层空间环境保护作为颁发空间活动许可的条件，如俄罗斯1996年《空间活动许可证发放条例》第5条规定申请人应证明其空间活动的安全和可靠性，英国1986年《外层空间法》第5条规定许可证的颁发条件之一是持证人防止污染外层空间或对地球环境造成不利影响，比利时2005年《空间活动法》建立了空间活动的环境影响评价制度等。^[12]

小卫星项目的蓬勃发展增加了在轨解体或碰撞的可能性，使空间物体完成任务后脱离轨道的系统复杂化，从而扩大了空间碎片释放的风险。将空间碎片减缓和空间环境安全作为小卫星项目许可条件之一并完善有关标准，有助于降低这种风险。某种程度上，正是小卫星项目催生了国内航天活动立法和标准制定，而空间碎片减缓是这种规则制定活动的一个重要方面。中国原国防科学技术工业委员会曾在2007年召开“小卫星研制单位准入条件及评价方法”标准研讨会，开启了小卫星行业管理和标准编制工作的新阶段。^[13]

卫星要实现对地面服务的功能，必须达到并运行于外层空间某一合适的轨道并使用满足其业务和技术需求的频段。《国际电信联盟组织法》第196款规定，无线电频率和卫星轨道是有限的自然资源。为了避免干扰并合理、有效和经济地适用这些资源，卫星操作者应当遵守频谱和轨道管理的有关规则，即国际电信联盟的《无线电规则》。

《无线电规则》规定的卫星频率和轨道位置有规划法和协调法两种分配方式。规划法为每个ITU成员国分配了名义上的地球静止轨道位置、800 MHz的带宽和与每个国家地理边界大致对应的服务区域。^[14]而协调法是指根据《无线电规则》第9条和第11条进行的卫星网络或系统资料的提前公布、协调、频率指配的通知和登记这一三段式程序。

目前多数卫星操作者需根据协调法获得国内主管部门对其的频率和轨道位置指配，其一般程序是：首先，卫星操作者将其拟运行的网络或系统的资料提交给国内主管部门，并由主管部门提交给ITU无线电通信局进行信息通报，即卫星网络或卫星系统资料的提前公布，这些资料的送交日期应不迟于该网络或系统的规划启用日期2年前，并不早于该日期7年前(《无线电规则》第9.1款)，此外，卫星操作者还应提交卫星网络的标识信息、运营商、航天器制造商及其合同执行日期、采购的卫星数量、发射业务提供商及其合同执行日期，发射设施的名称和位置等“尽职调查”信息(《无线电规则》第49号决议附件二)。其次，如果别国主管部门认为可能对其现有的或规划的卫星网络或系统产生不可接受的干扰，应在收到该国际频率信息通报日期的4个月内向公布资料的主管部门告知预期干扰的详细情况和意见，同时将此意见通知无线电通信局(《无线电规则》第9.3款)。再次，双方展开磋商和协调，直至确保彼此网络或)系统之间不会产生干扰，这一阶段涉及多轮磋商和技术调整，往往持续数年。最后，协商达成后，如果ITU认为有关主管部门提交的卫星网络技术信息和“尽职调查”信息均符合要求，则将有关轨道位置和频率的指配登记在国际频率登记总表上，在频率登记总表获得登记的频率指配享有国际认可的权利(《无线电规则》第11条)。

理论上，ITU规则是缔约国所有卫星项目均须遵守的规则，自然也适用于小卫星项目，但实际上这些规则在小卫星项目中存在适用困境，这与小卫星的特性有关：

第一，为了合理、公平和经济地使用稀缺的频率和轨道资源并避免无线电干扰，国际电联根据传统卫星的设计、制造、组装、发射和在轨运行的周期设计了详尽的协调程序，技术安排的调适、政治利益的博弈使得协调程序冗长复杂。而小卫星一般造价较低，研发周期短，使用寿命根据任务不同从几周到几年不等。据介绍，英国萨瑞卫星技术公司在1996年时就可以用一个20人的团队在1年内完成一颗小卫星(包括平台和有效载荷)从任务分析、设计、制造、测试、组装到在轨运行的全套服务。^[15]另据统计，1985—2001年间，俄罗斯共发射小卫星近200颗，海湾战争爆发后，俄罗斯曾紧急发射7颗军用小卫星入轨，密切监视美伊两国的军事部署情况。^[16]《无线电规则》的现有协调程序、特别是至少提前2年公布卫星资料的要求，与小卫星机动灵活的特性有矛盾。

第二，小卫星目前多在中低轨道运行，其轨道控制能力可能有限，因此具有独特的轨道特性；同时，很多小卫星使用的是划分给卫星业余业务和30~3 000 MHz频率范围内卫星气象业务的频谱，但其实际任务可能并不与这些业务相一致。^[17]这表明目前《无线电规则》未能满足小卫星的轨道特性和业务目的要求。

为此，2012年世界无线电通信大会通过了第757号决议，指出小卫星的成功和及时开发与部署可能要求制定相关规则程序，并对目前规范卫星协调和通知的《无线电规则》第9条和第11条做出调整。大会还责成ITU无线电通信部门进行研究，并向2015年世界无线电通信大会作出报告以及在2018年大会上对规则进行适当修改。^⑥

空间技术进步促成了小卫星项目的蓬勃发展并成为当前航天活动的主要领域之一，增强了私营实体和非航天大国参与空间活动的能力，推动了空间商业化利用趋势，并引发了规则修订的需求。在外层空间可持续发展的目标和前提下，外空条约、软法文件、国际电信联盟规则以及国家的国内航天立法和监管实践，均应充分考虑小卫星项目的特性和管理需求，适当调整规则内容，以促成通过小卫星项目和平和有效地利用外层空间。