一、引言

中国香港是中国人口众多、经济发展迅速的地区，2014年香港的年终人口达724.2万人，本地生产总值为22 556亿港元(按照当年价格计算)，年增长率为5.5%。^[1]但同时，香港又是一个贫富差距悬殊的社会，一些香港学者指出，香港的所得分配在全球24个经济水平最高的地区中是最不均的。^[2]作为中国的经济特区，香港人口密集、经济发达，社会稳定和谐的发展离不开科学的社会保障立法和政策的保障。完善的社会保障制度在社会经济运行中发挥着“减震器”和“安全网”的作用，是一个国家和地区现代化的重要体现。

中国香港的社会保障是广义社会福利体系的内容之一，Johnson认为，“福利多元化”应表现为社会福利供给主体的多元，这也就是说一个国家或者社会的福利供给不应该仅仅由政府来承担，福利产品的供应应该来自于国家或政府、家庭、志愿机构(或者第三部门)以及商界或市场。^[3]香港的多元主义福利理念表现在政府只是提供家庭以及私人市场提供不了的福利，同时积极鼓励非营利组织和部门的参与，鼓励市场和非营利组织在服务提供方面与政府竞争以及相互之间竞争。

一个国家或地区的社会保障制度总是受到该国或该地区的政治、经济、社会制度和文化理念等的影响。中国香港社会保障制度的建立与香港的社会背景、宏观环境以及价值理念有密切联系。香港曾经是英国的殖民地，英国政府统治的根本目的就是从殖民地得到更多的利益，人民的福利问题很少得到考虑。在1997年香港回归之后，香港的社会保障服务研究也表现出问题多、进程慢的特点，如作为社会服务政策重要部分的养老服务政策，受港英政府影响较大。^[4]

以往学者关于中国香港社会保障变迁历程的研究中，曹云华将其划分为20世纪60年代中期的无社会保障阶段；20世纪60年代中期至80年代末的奠基阶段；20世纪90年代初以后的后过渡阶段，即“福利政治化”的阶段。^[5] Chan将香港社会保障的发展划分为三个阶段：第二次世界大战以前，二战后期至1967年的工人暴乱以及1967年暴乱之后。^[6]文章在借鉴前人研究的基础上，将中国香港的社会保障政策划分为1970年以前社会保障制度从无到有的萌芽时期、1971—1990年社会保障制度全新发展时期，以及1990年以后至今社会保障制度的完善时期，并一一介绍各个阶段香港社会保障的背景、代表性的立法与政策以及产生的影响。

二、中国香港社会保障政策从无到有的萌芽时期

中国香港自开埠以来，吸引了大量华人前来谋生，除了一些经济条件较好的华人是携眷来香港居住外，大多数来港的内地居民为单身男性。1882年的统计数据显示，当时华人男性人数为68 000人，女性为19 000人，而家庭仅有9 724户。^[7]当他们遭遇到失业、疾病、伤残等不利处境时，由于他们失去了家庭的屏障和原有的社会关系纽带，很容易求助无门。因此，可以说，香港自开埠以来就对社会保障有着强烈的需求，然而，在20世纪60年代中期以前，港英当局以华人人口流动性太大、大部分华人无意久居香港为借口，拒绝为本地居民提供任何社会服务。^[8]作为一个殖民地社会，香港穷人的社会保障问题一直很少受到港英当局的关注。而在20世纪60年代中期，经济的发展和人口的急剧上升，使得原来的社会福利保障服务以及设施不再能满足人们的需要，社会财富分配不均，贫富差距日益严重，劳资关系紧张等一系列社会问题亟待解决。然而，香港经济的进一步发展为建立统一的社会保障制度提供了有利条件。为了社会的发展和稳定，香港政府必须积极发展社会保障事业。

从开埠到20世纪60年代中期，中国香港社会保障主要是民间自救与互济两种方式，具体体现为华人的慈善团体和教会兴办的救济性质的福利事业。其中，在华人社会组织中面向全体民众的较具影响力的代表性慈善团体为东华三院和保良局。1869年的太平山义祠事件直接促成了东华医院的问世，1872年东华医院落成，成为首家华人慈善团体，随后又增设东华东院和广华医院，并合称为东华三院。1878年，另一家华人慈善机构保良局宣告成立，其宗旨是“防范诱拐、保障妇孺”。此外，除华人社会组织兴办的慈善福利机构外，天主教和基督教会也开始在香港举办保护妇女和收养儿童的慈善福利机构。在19世纪末20世纪初，为了服务老人和残疾人士，教会创办了广荫老人院、心光盲人院、香港聋人学校等。到20世纪30年代，教会兴办的慈善机构数目更多。总的来说，这些民间机构在推动香港社会保障事业的发展上具有重大意义。

1948年成立的香港房屋协会是香港地区最早出现的专注于公共房屋建设的组织，它由香港社会的部分成功人士组织成立，目的是希望通过社会力量解决香港贫困居民的居住问题，其工作的主要内容是筹集社会资金建设房屋，并以可以负担的租金额租住给低收入群体。^[9]后期香港房屋协会开始利用政府的长期利息贷款和廉价拨地来兴建公共住房。20世纪50年代以后，香港开始工业化进程，经过十几年的努力，香港成为了工业化社会。但在这一阶段，由于工业化发展、人口剧增，香港社会出现了生存危机，1946年香港人口恢复到第二次世界大战以前160万人的水平，而在1950年春香港人数达到了约236万。然而，当时香港经济发展水平还比较有限，许多人的生活陷入困难中，无法得到最基本的生存保障，如何妥善安置这么多的人口是香港政府面临的巨大问题。此外，20世纪五六十年代火灾、水灾、风灾等灾害频发，数万人无家可归，怎样解决人的基本生存问题是社会救助的主题。在这一非常时期，1951年香港社会服务联会(前身是“紧急救济联会”)正式成为法定团体，继续扮演着香港社会救助的主要角色，民众从它们那里得到大量的救助。1954年，香港政府为了解决58 000多名由大火导致无家可归的群众居住问题，在较短的时间内制定和推行了一系列住房保障政策。主要做法包括：成立负责安排灾民住宿问题的徙置事务处，专职推行住房保障政策的落实和实施，并于同年4月成立了香港屋宇建设委员会，提供公共房屋租住服务，主要面向的是香港中低收入群体。总体来说，这一时期的社会保障仍然是一种“救火队”式的紧急援助，并不能为民众提供制度性的保障。^[10]

20世纪60年代以前，香港政府对劳动力市场采取不干预的自由放任政策，不重视劳动者立法，任由劳资双方自由达成契约、建立雇佣关系。香港政府于1843年成立立法局，但直至1902年，才出现第一个有关劳动者保护的条例，即《雇主及工伤条例》，而该条例没有涉及工人工伤保障的内容。虽然《劳工赔偿条例》于1939年已经草拟，但一直到1953年这一法例才被正式订立并开始生效。在此之前，除了一些大规模的英国公司以其制定的制度支付补偿费用(数额一般只有100~200港元)之外，香港没有任何法律规定雇主须为因工受伤的工人负补偿责任，因工受伤职工的合法权益不能得到保证，而那些由此失去工作能力的工人们生活状况愈发困难。

20世纪60年代中期，香港政府积极推动社会保障事业的发展，并陆续制定和推行了一系列社会保障政策措施。1965年，第一份福利政策文件《香港社会福利工作之目标与政策》出版，作为香港第一个社会福利政策白皮书，它标志着香港社会保障事业的真正开始。随后，1966年香港政府邀请英国伦敦大学威廉斯教授作为社会保障方面的顾问，出版了《香港社会保障服务提供及有关问题之可行性研究》。研究报告指出，香港的大家庭制度开始崩溃，家庭的传统的角色担当，如照顾老人、儿童、残弱、失业者等已经开始削弱，政府必须制订一个社会保障计划以解决短期的疾病和死亡等危机，以及长期的老年问题等。^[11]因此，1967年香港政府成立了一个专门研究香港社会保障的发展跨部门工作小组，并出版了《社会保障的若干问题报告书》。该报告书建议港英政府通过循序渐进的方式实施社会保障计划，并且首先要解决的是疾病、医疗、体弱和生存的社会保障问题。具体来说，包括以下几个方面的工作内容：第一，修建公共房屋。到1968年，香港政府开辟了21个新区，建成了449座徙置大厦，总计动用6亿港元。^[12]114获准入住新区的居民主要包括灾民、贫苦家庭、危楼居民、木屋居民和新区楼宇的租金只等于私人楼宇租金的四分之一或五分之一，大批私人低收入居民改善了居住条件，而经济上并没有增加负担。第二，参与社会救济。二战后，香港政府成立了社会局，该机构在1958年改为社会福利署，它以救助受灾人口和贫困人口为主要任务，实施应急式的社会救济。社会福利署下设公共援助部，负责经常性的援助工作，如向贫困者提供物质资助，资助的主要形式是发放干粮和熟食，援助的规模小，水平低。第三，推行公医制度。沿袭英国的公医制度，在各地区设立收费低廉的公共诊所和公立医院，保证市民病有所医。^[12]115

此外，经过1966年和1967年的两次社会暴动，香港政府逐渐意识到劳动者福利的重要性，并于1969年对《劳工赔偿条例》进行修订，主要内容包括：把雇主需支付工人的工伤病假钱的期限定位24个月，工伤病假钱数额规定为本人工资的三分之二；将月薪1 500港元以下的白领工人纳为受保对象；承认强制雇主为雇员购买劳工保险是可行的，但认为“无必要在当时推行”，因此，没有立法实施。

总的来说，从香港开埠到1970年香港社会保障制度经历了漫长的从无到有的萌芽时期，并为之后的发展奠定了一定的基础。香港学者莫泰基这样写道：“在1965年香港政府的社会保障白皮书出版之前，香港并没有一个明确的社会保障制度。当时，社会保障服务主要以紧急援助的形式出现，提供干粮及热饭。只有少数的志愿福利机构及国际援助组织，为赤贫者提供少量现金援助。”^[13]在20世纪60年代中期以后，香港政府有限地介入社会服务，开始重视社会保障的发展。但是总体来说，这个时期香港的社会保障仍然属于“救火队”式的紧急援助措施，而缺乏制度性的保障。香港政府仅仅将社会保障视为一种施惠，而没有把社会服务作为政府责无旁贷的责任。对于民生的改善，香港政府也持消极态度，因而这一时期香港的社会保障状况并没有得到非常大的改善。

三、中国香港社会保障政策的全新发展时期

自20世纪70年代之后，香港政府才逐渐意识到社会保障对于维持整个社会稳定是很重要的，也慢慢开始承担社会保障制度建设的责任。中国香港在很长一段时间内都是英国的殖民地，因此中国香港的社会保障制度的发展在一定程度上也受到了英国的影响。1601年，《济贫法》的颁布标志着英国开始建立社会保障制度，而1942年的《贝弗里奇报告》则为英国福利型社会保障制度的建立奠定了思想基础。中国香港受到这种福利国家思想的影响，在发展自身社会保障体系的过程中将诸如失业、伤残、贫穷、年老等种种社会问题渐渐纳入社会保障的范畴，社会保障的范围逐步扩大，现代社会保障体系开始形成。

1971年，香港政府开始进行原本是由志愿机构和非营利组织承担的现金援助，实行入息审查的公共援助计划，给需要帮助的市民提供包括现金援助在内的多种多样的福利服务。公共援助计划于1993年正式更名“综合社会保障援助”计划(建成综援计划)，旨在帮助更多有困难的人士，较之前的基础，其内容更加丰富，所提供的福利形式也更加多种多样。如果一位生活拮据的失业者希望领取综援，他需要明确以下三个内容：申请条件、援助类别以及援助的标准。首先是申领条件，失业的申领者如果要领到援助金，必须满足在港居住的年份、经济情况、是否有积极找寻工作三个申领条件。在对申领援助金的家庭进行条件的审查时，需要考虑整个家庭的收入和支出，计算家庭成员每个月的总收入和总开支，以判断这个家庭是否有申领援助金的资格以及可以申领的金额。其次对于援助的类别，综援计划主要是针对经济困难的家庭和个人，援助的形式主要是现金，包括标准援助金、辅助金及特别津贴。^[14]最后是援助的标准，对于失业者来说，他们可以领取的包括标准援助金和特别津贴。标准援助金每月最高1 965元，最低1 290元。特别津贴包含了租金、水费、学费等，两项金额加起来总额大概有每月2 520元。截至1998年7月份，香港领取失业援助金的人数已经达到23 754人，这个数字占全香港失业人数的16.2%，为领取综合援助金整体个案的11.3%。^[15] 1997年4月1日，香港政府开始实施长者定居广东省续领综合社会保障援助计划，以便长者回广东省定居，到2005年8月1日，此项养老计划扩展至福建省。从管理角度讲，直接管理综援计划的单位是社会福利署，负责具体事物的是各区社会保障办事处。

1973年，香港政府颁布《香港福利未来发展计划》，设立暴力执法伤亡赔偿计划和伤残老弱津贴计划。暴力执法伤亡赔偿计划旨在为因暴力罪行或因执法人员使用武器执行职务以致受伤的人士的受养人或为这些人士提供援助。^[16]暴力及执法伤亡赔偿计划依据暴力及执法伤亡赔偿计划行政文件所列载的文件及指引运作，后因为经济社会情况发生变化，此文件历经多次修改，由暴力伤亡赔偿委员会及执法伤亡赔偿委员会负责具体执行。伤残老弱津贴的发放对象主要是严重残疾人士以及年满75岁生活困难的老人。但是在计划初期，由于数据的缺乏这种补助是没有计划的，政府也不清楚需要多少津贴才能达到与非伤残老弱者相同的生活水平。在这种情况下，长者所能享受到的津贴相较于伤残人士是比较低的，仅相当于单身人士可获得的公共援助金额的半数。这两个计划都无需供款，申请人也无需接受经济状况调查。

20世纪70年代末期，香港的工伤问题严重，1980年在数十个工会宗教组织及劳动者团体的要求下，工伤赔偿金额得到提高。^[17] 1981年，有关工伤和职业病的保障有较大的突破，香港政府制定了《雇员补偿条例》，代替之前的《劳工赔偿条例》。《雇员补偿条例》就雇员因受工伤制定一个不论过失、无需供款的雇员补偿制度。《雇员补偿条例》对《劳工补偿条例》的增改修订一方面是取消对白领工人的工资上限，扩大了保障对象的范围，使所有的雇员均受到保障，另一方面将年龄作为计算补偿的因素之一，分为3个年龄组别来计算补偿水平。《雇员补偿条例》于制定时，并没有规定雇主必须为雇员购买工伤保险，但是，经常出现雇员工伤后得不到补偿的现象，经过雇员的多次争取，香港政府在1984年1月修订了《雇员补偿条例》，实施强制性工伤保险制度，其规定雇主必须为雇员向私营保险公司购买工伤保险。《雇员补偿条例》及相关法律与法规对工伤保障的权益起到了很好的作用，保险公司的参与也减轻了政府的事务性负担，市场机制的引入亦提高了工伤保障制度的效率。^[18]1981—2000年期间，香港政府又出台了多个法律文件对《雇员补偿条例》进行修订，可以看出，法律对雇员的工伤保障日趋周全，香港的工伤保障制度也日趋成熟。

1971—1990年期间，香港政府不断完善社会保障制度，发布了多次社会福利白皮书，一方面法律上奠定了社会救助的基础，另一方面强调了了政府与非营利组织之间的合作伙伴关系，也表明香港社会的社会保障制度正处于新的历史发展时期。

四、中国香港社会保障政策的发展完善时期

中国香港的市民普遍存在着的自强、自立的价值观念，直接影响到香港社会保障制度的引导目标。在这种社会保障目标的影响下，长期以来，香港社会中形成了一种强大的舆论导向，即“反对综合社会保障援助金养懒汉”，鼓励市民自我照顾、互相照顾，而不盲目依赖社会保障制度。正是在这种价值观念的驱动下，到1999年，香港60岁以上的老人中，还在继续工作的占到70%左右。^[19]

20世纪90年代以前，香港政府基本上对雇主不存在任何退休保障的规定。雇主提供公积金、退休金等社会保障的安排，完全是出于自愿。雇主自愿为雇员设立退休计划，主要有以下三方面的因素：一是为雇员提供安定前景，吸引和挽留高素质员工；二是由于退休计划中雇主交款部分，可用来抵消遣散费和长期服务金的支付，因此，雇主可以利用设立退休计划，履行其支付遣散费和长期服务金的法定责任；三是雇主交费部分可以视作企业运营费用，享有税项减免。

1992年12月，香港政府通过了《职业退休计划条例》来面对香港日益严重的人口老龄化问题。该条例通过系列的相关制度来督促雇主自愿成立的职业退休计划，并且运用政府的力量保证这些计划能够顺利实施，帮助雇主对参与退休计划的雇员履行承诺，保障其利益。职业退休计划的基金由雇主和雇员共同缴费，作为参与计划的雇员的养老金。该笔养老金通常独立于雇主的资产之外交给专业基金投资公司进行运作。养老金的发放可能按照一个统一的标准，也可以按照与参与者的其他收入具有相当程度关联的形式进行发放。可见，《职业退休计划条例》只是一种自愿性的养老保险计划。截至2008年12月31日，总共有7 222个职业退休计划，包括5 129个职业退休注册计划、2 093个职业退休豁免计划。^[20]

1995年8月，香港制定了《强制性公积金》计划条例，强制公积金计划是香港根据港内外的经验及香港的实际情况设立的一种社会保障制度，它是一种完全养老基金制。在香港实施强积金制度之前，特区政府养老覆盖率只有三分之一左右，这个比例远远无法满足人们对养老的需要。^[21]

从2000年开始，《强制公积金》计划条例于始正式实施，为就业人士设立了正式的退休保障制度，帮助雇员累积养老金来度过退休之后的生活。强制公积金计划的特点包括：广泛性，对于劳动力市场中所有的劳动者都适用；强制性，条例规定参与计划的雇主及雇员必须无条件参与计划，雇主及雇员须按照雇员收入的5%供款，自雇人士也需要按照5%供款，月收入少于5 000港元的雇员无须供款，但是雇主仍需要按照5%供款；灵活性，雇主与参与的雇员可按照自身的需要在最低金额的基础上按照自身的意愿增加供款额；计划中公积金都以信托形式安排，公积金财产托管给独立受托人；公积金运营由私人机构安排负责，政府只负责监管而不参与运营，不提供担保。截止到2006年1月，中国香港强积金的雇主参与率达到98.3%，相关雇员参与率达到97.5%，自雇人士参与率达到77.6%，强积金计划46个，其中集成信托计划42个，行业计划2个，雇主营办计划2个。^[22]在强积金制度全面实施之前，香港社会大约340万的从业者中，只有三分之一左右的人获得了某种程度的退休保障。^[23]总的来说，《强制性公积金》计划条例为就业人员提供退休保障迈出重要一步。

2008年，《强制公积金》计划通过两个重要修订，分别是《2008年强制性公积金计划(修订)条例》及《2008年强制性公积金计划(修订)(第2号)条例》。通过条例的修订主要想达到两个目的：一是完善强积金制度，加强保障计划成员的权益；二是简化受托人的行政程序，降低运作成本，最终达到下调收费水平的目的。主要修订内容包括：取消30日供款结算期；将房屋津贴及其他房屋利益纳入有关入息；精简处理无人申索的累算权益；精简处理以永久离开香港或小额结余为理由，提早领取累算权益的申请；赋予积金局权力披露违规雇主的公开资料及要求雇主或自雇人士出示强积金记录等。

进入21世纪之后，中国香港政府对《雇员补偿条例》也进行了完善和修订。《2000年雇员补偿(修订)条例》于2000年7月获得立法会通过，进一步明确规定了雇主对雇员进行工伤补偿的条件和具体金额，并且该次修订对违法不为工人购买劳保的雇主的法定最高罚款额由25 000港元调高至100 000港元。2003年4月3日通过分别根据《雇员补偿条例》及《肺尘埃沉着病(补偿)条例》提出的两项决议，提高该两个条例下的医疗费水平。《2003年职业性失聪(补偿)(修订)条例》已于2003年5月16日实施。借着该修订条例，一系列改善职业性失聪补偿计划(以下简称“补偿计划”)的措施得以推行。通过以上多个法律文件的出台及对《雇员补偿条例》的多次修订，可以看出，法律对雇员的工伤保障日趋周全，香港的工伤保障法律制度也逐步成熟。

1990年以后是香港社会保障制度的发展完善时期，经过多年建设，香港政府成功建立起社会保障的基本架构，社会保障的规模和水平有了长足的进步。另外值得一提的是，香港的志愿团体并未退出历史的舞台，它们仍然为香港市民提供服务，只是不少团体每年由政府提供补助。这样，志愿团体作为政府社会保障体系中的重要辅助成分，其与政府提供的社会服务相得益彰。

五、结语

面对经济社会环境的不断变化，中国香港的社会保障政策从最初的萌芽到发展再到完善，经历了一系列的变革与创新，逐步建立起有自身特色的社会保障制度。如今，香港的市民，无论贫穷富有，无论男女老少，都与政府提供的社会保障服务有着息息相关的联系。虽然香港的社会保障体系还没有达到十全十美的程度，但总的来说，其为人们提供基本生活保障维护社会安定的目标已经达到，同时对中国内地会保障制度的改革也有着十分重要的启示：

第一，从各个方面帮助经济困难的长者。香港政府建立了综合社会保障援助计划以及高龄津贴。综援计划旨在通过收入补助的方式为那些在经济上无法自给自足的人士提供保障，以满足生活上的基本需要，覆盖的对象包括长者、低收入者等，由香港社会福利署负责统筹，申请领取综援者必须通过资格审查。达不到领取综援的长者或者不愿意领取综援的长者则可以选择领取高龄津贴，高龄津贴是针对长者的特别需要而设，不是解决经济困难。由于在21世纪之前香港都缺乏全民性的退休保障计划，很多长者都需要依赖综援为生，而综援完全由政府供款，政府的力量有限，很多情况下都不能满足长者的需要。因此, 高龄津贴恰好是对综援的一个补充，保障长者的生活需要得到保障。

第二，将职业退休计划与强制公积金制度相结合。职业退休计划是雇主自愿为雇员营办的退休计划，而强制性公积金制度是除了豁免人士和受雇不足60天的雇员，所有18~65岁的雇员以及自雇人士都必须加入。这两种政策是自愿与强制的结合，让退休的年长的雇员的生活有了保障。强积金计划是一种完全积累的个人账户制，可以鼓励人们自觉缴费，减少政府的财政负担，同时促进劳动力市场上劳动力的流动。

第三，中国香港特色的工伤保障制度。香港的工伤保险制度与中国内地的工伤保险制度一样，都是为了解决劳动者因工伤事故和职业健康问题产生的困难，出发点都是维护劳动者的权益。但是中国香港的工伤保险制度也具有其鲜明的特色值得中国内地学习借鉴。如强制雇主购买责任保险，香港的工伤保险制度是由商业保险公司代理的，政府不负责承办只负责政策的推行。这种制度很好地帮助雇主将不确定的工伤赔偿风险转换为固定的雇员责任保险费的支出，这种转换也能够使企业对劳动者的权益进行很好的保护。雇主责任保险对于维护劳动者工伤保障的权益起到了很好的作用，保险公司的参与也减轻了政府的事务性负担，市场机制的引入也提高了工伤保障制度的效率。

中国香港的社会保障模式，既不同于北欧福利国家“从摇篮到坟墓”的高福利模式，也不同于以新加坡“中央公积金”为代表的东南亚国家社会保障模式，它在产生、发展中坚持了自己的特点，逐步形成了一种独特的香港社会保障模式。这种模式的基本特点是，低标准、窄范围，重视扶持家庭，鼓励社会成员自强、自立。它在保障市民基本生活、稳定社会运行等方面，发挥着重要的作用。