随着航空运输纠纷的增多，如何在航空承运人的权益以及广大消费者的权益之间重新找到一个合适的平衡点，是各国立法决策机关必须考虑的重要问题。相比于一般的主权国家，欧洲联盟(以下简称“欧盟”)在组织形态上有其特殊性。从建立之初秉承反战理念的经济共同体一直发展到现在统筹政治经济文化各领域的一体化系统，欧盟正在努力建构一种新型的区域合作机制。体现在政策制定方面，最为明显的影响就是“欧盟市民权”(European Citizenship)概念的提出。市民权概念的提出，就意味着欧盟的目标不是英联邦国家那样松散的邦联结构，而是将对自身管辖范围内的公民提供一种近似主权国家对其民众所给予的权益保护。在加强公民权利保障原则的指导下，欧盟开始倡导影响深远的消费者权益保护运动。推进的方法一种是通过指令(directive)的方式要求成员国根据指令上的规定修改国内的相关规定。另外一种则是制定所有成员国都必须遵循的条例(regulation)。在航空承运人责任制度领域，欧盟主要采取的是直接制定条例的方式。
由于欧盟各成员国以及欧盟自身都是1999年《蒙特利尔公约》(以下简称《蒙特利尔公约》)的协约国，所以在制定航空承运人责任体系时自然需要考虑与公约的衔接问题。因而在此对华沙-蒙特利尔体系作一个简要叙述。《华沙公约》在制定之时是为了规范国际航空中涉及个人、行李以及货物的运输领域。许多公约内容在当时有很强的实践意义，如要求承运人对乘客发放机票以及行李单据等。不过鉴于当时整个航运业处于刚刚起步的阶段，所以在责任承担方面实际上是限缩了航空承运人的担责范围的。不过随着民用航空事业的迅猛发展，《华沙公约》在运行几十年后已经无法迎合最新的发展趋势了，所以在国际民用航空组织的组织下修改形成了新的《蒙特利尔公约》。相对于《华沙公约》，《蒙特利尔公约》在许多地方作了大幅度的改进。譬如在涉及人身损害的案件中适用没有上限的损害赔偿规则；提高承运人在航班迟延情形中的责任上限；为了满足受害人的及时需要而要求承运人提前支付一部分钱款；受害人可以在自身居住地提起诉讼；航运凭证的电子数据化；对合约承运人与实际承运人的区分；对承运人保险义务的规定；引进区域条款使得类似于欧盟的这种组织形态也能加入公约当中，等等。
二、对国际公约的继受与承认 (一) 航空保险通过欧盟委员会决议2001/539/EC，欧盟承认1999年通过的《蒙特利尔公约》的有效性。《蒙特利尔公约》第50条明确指出各成员国应该确保航空运输承运人的责任保险体系能完全覆盖公约已有明确规范的责任类型。所以签署公约的国家都必须通过立法的形式规范涉及乘客、行李和货物的责任保险制度。至于航空邮政方面的责任保险，《蒙特利尔公约》第2条规定，在法律适用上应尊重承运人与邮政机关之间自由协商结果，不属于公约调整的范畴。在欧盟法体系中，对于邮政领域的责任制度已经在欧盟条约(EEC)No 2407/92中做了规定。
早在欧盟作为一个区域代表签署《蒙特利尔公约》之前，其就已经开始规范航空领域的责任保险制度。在1992年通过的欧盟条例(EEC)No 2407/92中，明确指出航空承运人应妥善建立针对意外事故的责任保险制度，尽管其并没有详细规定最低的保险额度。不过很快这一空白也被填补上了。欧洲民用航空会议在2000年通过的ECAC/25-1号文件中对针对乘客以及第三方的责任保险规定了最低额度，并在2002年对该文件进行了改进。
在2004年，欧盟议会和欧盟委员会又颁布了欧盟条例(EC)No 785/2004，对航空服务运输者及运营者的保险义务做出了明确规定。从立法目的来看，该条例是为了在民用航空领域建立针对乘客、行李、货物以及第三方的最低责任保险制度。责任保险范围主要包括由意外造成的乘客人身伤亡、行李或者货物的遗失或者损坏。而在第三方保险方面则包括由意外造成的死亡、人身伤害以及财产的损害。该条例的制定是为了贯彻欧盟在公共运输领域的基本政策并推进对消费者权益的保护。航空运输承运人承担保险责任的方式是在建立相应保险制度后向有关部门申请一份符合欧盟(EEC)No 2407/92条例规定的营业许可证。没有该营业许可证或者已有的许可证过期都不能减轻航空企业应负担的义务。
在具体应用方面，本条例要求航空服务运输者和运营者要妥善地完善相关领域的责任保险制度，这当中也包括特殊情况下的保险责任问题。①适用本条例中的最低额度责任保险规定应确保不违背对应的国际条约、联盟及成员国法规范。同时在解释上不应认为本条例要求承运人负担双重保险义务。只要签订运输合同的承运人和实际承运人②能对同一损害共同承担责任，那么各成员国可以采用特别规范的方式避免双重保险。为了保障本条例的顺利实施，航空承运人还必须提供证据证明其一直遵守本条例所规定的责任保险条款。③在提交证据方面，承运人只需证实其在某一成员国内已履行所有义务即可。④除此之外，该条例还对过境飞行服务的规制⑤、最低保险额度的定时调整⑥、航空承运人的监控原则⑦、欧盟及其各成员国的权限⑧等方面都做了说明。至于航空承运人最低保险额度的标准，则规定在了条例的第6条，如表 1所示。
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表 1 航空承运人最低保险额度标准(EC No 785/2004) |
针对第三方的最低责任保险体系则规定在条例第7条，如表 2所示。
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表 2 针对第三方的最低责任保险额度(EC No 785/2004) |
由此可见，在航空责任保险领域欧盟立法者是遵照了《蒙特利尔公约》第50条中的规定来制定的。
(二) 意外事故中的航空承运人责任关于意外事故中的航空承运人责任，欧盟最早的规制出现在1997年的欧盟条例(EC)No 2027/97当中。该条例的制定主要就是为了提高在航空意外事故中对乘客的保护力度。⑨同时，本条例对承运人的保险义务以及非联盟航空承运人需注意的要求也作了规制。⑩由于《华沙公约》所规定的责任限额已经不符合当时经济与社会发展的情况，所以基本上所有公约的成员国都已经自行提高责任限额，并且在涉及人身伤亡案件上排除了《华沙公约》第20条第1款中免责条款的适用。
从内容上来看，本条例中主要包含以下方面。在航空意外事件导致的人身伤亡案件中不应该设置任何责任上限，不管作出限制的是法律、公约抑或合同。如果造成的损害已经达到100 000SDR(ecus)，那么承运人不能以“已经采取所有必要措施来阻止损害发生或者事实上不可能采取这些必要措施”等抗辩手段来限制或者免除自己的责任。尽管有第2条中的限制抗辩的规定，但是如果航空承运人可以证明损害的造成是因为受害乘客的个人过失或者存在共同过失的情况，那么承运人可以相应地减轻自己的责任负担。⑪
同时，不应该由本条例推导出承运人是负担损害赔偿责任的惟一当事人或者限制承运人依据准据法向其他牵连方诉求赔偿。⑫对受害人的赔偿应当及时以满足其在遭受意外后的各种支出需求。⑬这种规定主要是为了解决受害方在短期资金运转上的需求。具体来说就是当应该获得赔偿的受害乘客名单确立后，航空承运人应该在15日内提早支付一笔钱款以帮助受害人应对损害发生后所需的经济支出。在不违反第1款规定的原则下，这笔提前支付的数款在受害人死亡时不应该少于每人15 000SDR(ecus)。当然任何提前支付的钱款事后都不能被视为侵权责任已确立的依据，同时这笔钱款也可以用来抵消责任最终确立后所应给予的部分赔款。一般而言上述提前支付的钱款是不予返还的，除非损害的造成是因为受害乘客的个人过失或者存在共同过失，或者后续证据证明接受钱款的人对损害的发生负有过错，又或者接受钱款的人事实上并不是适格的权利人。⑭最后，条例第3条与第5条的内容应该包含在航空承运人的服务条款中。并且上述两条的信息还应该在承运人机构、旅行服务单位以及登记柜台等地方以合理方式予以公示，以方便乘客知晓其内容。⑮
由于(EC)No 2027/97生效之时《蒙特利尔公约》尚没有出台，自然也不存在与新公约的协调问题。不过随着《蒙特利尔公约》的生效，欧盟就必须对条例内容进行修改。于是在2002年欧盟出台了条例(EC)No 889/2002来对旧条例进行修改以便可以与《蒙特利尔公约》中的内容相协调。
新的(EC)No 889/2002条例认为，对于目标在于建立一个安全的现代航空制度的欧洲联盟，在涉及乘客死亡或者受伤的航空运输责任领域采取无上限的责任制度是妥当的。统一责任体系的建立，既可以确保欧盟航空乘运人及乘客能简单直接地知道该遵守哪些规则，同时也可以方便乘客在乘坐航班时知道其应否还需要进行额外的投保。因为一旦乘客明白依据现行法律在意外事故中所可以获得的大概赔偿数目后，他们就可以根据个人需要来决定是否追加购买各种其他种类的航空险。
从内容上看，新条例基本就是对照《蒙特利尔公约》进行改动。条例直接比照适用《蒙特利尔公约》的第22条第2款，增加了对乘客行李进行保护的相关内容。在赔偿义务的限制上，欧盟航空承运人除非可以证明造成损害的原因不是承运人自身或者其雇员的过失，否则其不可以引用《蒙特利尔公约》第21条2款中的免责事由。⑯除此之外，应该按照通货膨胀的情况以及《蒙特利尔公约》中对于责任限额的规定来对条例中的相关金额设定进行调整。⑰譬如原第5条第2款中的死亡条件下提前支付钱款的最低限额被提升到了16 000SDR(ecus)，并且在原第5条第3款中增加了直接比较适用《蒙特利尔公约》第20条的规定。⑱新条例对原第6条中的通知内容与方式也作了更为细致的规定。
新条例最显著的特征是增加了附则，附则的内容同样也遵循了公约中的规定。在人身伤亡案件中没有责任限额并且在不超过100 000 SDRs的损害赔偿案件中，航空承运人不能主张任何理由的抗辩。超过这一数额，承运人可以以没有疏忽大意或者过错等理由进行抗辩。⑲在乘客迟延案件中设置了4 150 SDRs的责任上限并且允许航空承运人使用“已采取所有合理手段但依然不能防止损害结果发生或者采用上述手段在事实上不可行”的理由抗辩。在行李迟延案件中承运人同样可以使用该种抗辩手段并且设置了1 000 SDRs的限制。在行李遗失或者损害的情况下也是1 000 SDRs的上限。如果遗失或受损害的行李是托运的，则即使承运人没有过错也需要承担责任，除非行李自身有缺陷。在非托运行李的情况下，承运人只在有过错的情况时才承担责任。
从上述两个规范的制定与实施过程来看，欧盟都是严格遵循公约中的内容来规范自身航空承运人责任制度的。可是随着欧盟法自身体系的不断发展，欧盟开始寻求在承运人责任制度上的突破，这自然会导致与公约的冲突与竞合。最明显的例子就是规范航班取消、航班延误及拒载领域的欧盟条例(EC)No 261/2004。
三、创新与突破——航班拒载、航班取消、航班延误 (一) 欧盟条例与公约的竞合欧盟条例(EC)No 261/2004了代替旧有的(EEC)295/91，对在遭遇拒载、航班取消以及航班长时间延迟时如何对乘客提供补偿和协助做出了明确的规范。欧盟条例(EC)No 261/2004自颁布以来就一直争议不断。导致该条例处于风口浪尖的一个重要原因是认为本法规对乘客所提供的有些法律保障过于超前，已经超出一些经济实力并不雄厚的航空承运公司所能承担的范围了。而且，上述条例制定的法律保障手段与《蒙特利尔公约》中的相关规定也有冲突，这无疑引起了对本条例是否实质违背公约内容的质疑。虽然这一条例出台10年之前，但是该条例中的内容却随着欧盟法院的一系列判决而不断拓展加深。所以，要想正确理解欧盟法上航空责任承运人制度的新发展，是不能局限在相关法律法规的字面意思上，而必须将司法案例中的解读也纳入分析之中。
在笔者看来，高层次的乘客权益保护条款虽然饱受攻击，但如果仅因为其看似苛刻的保护模式就否定其正当性的话，则实际上是没有从整体上把握欧盟在消费者保护领域的立法思路。自从“欧盟市民权”的理念引入到基本立法中后，欧盟在接下来的十几年间就持续进行着全方面的改革。从整个改革过程来看，欧盟立法机关虽然也受到已有理论与既有立法的束缚，但是其更多的是从实际情况出发，努力地开创更为有效的规范模式。相比于其他国家与地区，民用航空领域无疑是欧盟发展的较为成熟的区域。在这一大背景下，欧盟才提出民用航空领域的首要目标之一应该是保障乘客享有高标准的保障。而拒载、航班取消以及长时间的延误在实践中普遍存在，对乘客的权益造成了极大的损害。基于严峻的现实情况，欧盟才决定提高乘客保障的标准，在强化乘客权利的同时也设定了承运人在自由航空市场中所需满足的基本要求。所以单从内容上看，本条例兼顾了现实性与前瞻性，其所提供的保护手段是值得称道的。
所以问题的关键其实是条例与公约的协调问题。但是从几个重要的司法判决内容来看，欧盟法院在解读公约内容上其实是带着明显的主观色彩的。为了维护条例自身的正当性，欧盟法院一再强调涉嫌违反公约的条文都是公约没有作出明确规定的地方，都是对公约的缺漏之处进行的有益补充。可是这样的论证其实是经不起仔细推敲的。比方说《蒙特利尔公约》虽然也强调对消费者权益的保护，但是在条文中明确指出其遵循的是补偿性原则(principle of restitution)，所以任何带有惩罚性质的手段都是对公约内容的实质违背。可是非补偿性质的救济手段恰恰就是欧盟规范的一大创新。因此，如何兼顾自身发展理念与所承担的公约义务才是欧盟未来应予以着重关注的地方。
首先简要梳理华沙-蒙特利尔体系在这一领域中的规定。⑳在此不可回避的一个问题就是航班迟延㉑与航班取消(不履行)之间的关系。因为涉案情况如果被定性为航班迟延，则公约中的责任限额与抗辩手段都能援引。反之如果被定性为不履行，则排除公约的适用。㉒客观来说，迟延与不履行之间的确有难以区分的地方。从《蒙特利尔公约》的制定过程中来看，其实，也早就意识到这一问题的存在。㉓通常情况下，由于交通管制、天气因素而导致航班未按时到达被称为迟延，而航班如果因客观情况而完全不能按原计划起飞并被航空系统确认则被认定为航班取消。这种区分看似清楚，可是面对复杂的实际情况时则会发现缺乏足够的说服力。譬如说航班延迟的时间非常长，但是最终乘坐的飞机依旧是原来的航班号，这时虽然名义上是延迟但是实际效果却与原定航班取消再换乘没有太大区别。㉔所以，如果要严格区分迟延与不履行，其实就是要精确地辨别航班号与分析航空时刻表。倘若乘客已经在事实上乘坐了与原定出行计划不同的另一班次航班，则不能被纳入到延迟的情形中。上述特殊情况的存在增加了对航班迟延下定义的难度。当然，公约没有对各种关键概念采用下定义的方式予以规制或许也是为了不人为地限缩公约的适用范围。
至于乘客拒载这一类型在公约中同样也没有明确规定，但是在现实当中却常常出现诸如已经订票成功的乘客由于机票超售等原因而被要求转乘另一班航班等拒载状况。如果拒载的情况定义为迟延，则航班改签再加上住宿和餐饮的费用是很容易超出公约所规定的责任限额的。而如果拒载情形被定义为不履行则排除公约的适用，乘客可以寻求其国内法上的救济。
各国司法机关在如何解读拒载问题上也出现了很大的差异。在Weiss v.El Al Israel Airlines㉕一案中，美国法官对《蒙特利尔公约》的制定过程作了仔细考证后认为，《蒙特利尔公约》的起草者在制定之时就意识到了对迟延下定义是很困难的并且愿意让各成员国法院自行判定迟延的构成要件。从其他大多数法域的判决中来看，都认定拒载是合同不履行而非履行迟延。㉖当然也有法院不同意这种判断。㉗特别是当乘客没有准时进行登机操作程序或者坚决不接受航空公司提出的转乘安排时，就有可能被法院认为是故意促使合同不履行而尝试获得更大的赔偿利益, 最后依旧是按照《蒙特利尔公约》中的责任限额来进行处理。㉘
另外一个需要注意的地方就是《华沙公约》第20条和《蒙特利尔公约》第19条都规定如果承运人可以证明它采取了所有必要的措施来避免损失或者采取补救措施对其来说是不可能的，则承运人可以免除其承担责任的义务。最典型的情况就是由于极端天气导致航班迟延时，法院一般都认定在此种情况下要求承运人承担责任是不合适的。㉙
欧盟法上的规范体系首先是保护范围的扩充，除了传统意义上的保护在欧盟某一成员国机场乘机出行的旅客，现在还延伸到保护从欧盟境外的第三国的机场出发前往欧盟境内的乘客，只要提供航空运输服务的承运人是归欧盟管辖的即可。㉚不过在Emirates Airlines v.Schenkel㉛一案中，欧盟法院必须判断(EC)No 261/2004条例可否适用于从一个非成员国出发的返程航班，并且该航班是由非欧盟航空承运人所组织的往返航班的一部分。法官在该案中认为必须对航班这一概念的内涵与外延做出区分，不过《蒙特利尔公约》的内容对于解读这一概念没有作用。因为公约中没有明确出现航班㉜一词。同时，《蒙特利尔公约》是把连续性的航空运输定义为“一次不能分割的航空运输”。所以，《蒙特利尔公约》中所理解的应该是旅程(journey)而非航班。在欧盟法院看来，一次旅程是由多次航班组成的，所以两者之间存有差异，不能混同。最终法院判决因为案件中涉及的是旅程而非航班，所以不属于条例规范的领域。
当然，该条例最重要的内容还是在救济手段方面。在赔偿金额上，根据航班里程数的长短，最高赔偿的赔偿金额可以到600EUR。㉝同时，条例还要求承运人应该在情况允许时尽可能早的重新安排航班让乘客到达其目的地㉞，并提供餐饮、住宿和电话服务㉟。
在遇到航班取消的情况时，所有乘客都享有本条例第8款规定的重新安排航班到达指定目的地的权利。同时，受影响的乘客也应享受餐饮和通讯服务。如果乘客需要在机场滞留一个晚上，那么过夜的住宿以及相应的交通费用也由承运人承担。
在航班延误方面也是根据具体情况来确定采取何种救济措施。若符合条例第6条第1款中规定的(a)(b)(c)三种情况，则餐饮和通讯服务是承运人必须提供的。如果迟延导致乘客只能乘坐第二天的航班出发，承运人还需负担住宿以及往返酒店交通的费用。倘若迟延时间超过5个小时，那么乘客有权利根据条例第8条第1款(a)项要求承运人补偿一定比例的机票价格。
在遇到拒载情况下，条例规定承运人在面临航班超载需要减员的情况时，首先应该询问有没有志愿者自动放弃登机机会。如果有乘客自愿放弃登机机会，则航空承运人与这批自愿乘客之间的赔偿事宜由相关合同中的规定为准。㊱如果自愿放弃登机机会的志愿者人数不够多，航班依旧面临超载局面，则承运人需要采取一种妥当的方式来决定其余不能登机人员的名单。那些最终在非自愿情况下无法乘坐航班的乘客同样享有条例第7条、第8条以及第9条中的各项权利。
概括来说的话，两大法系的冲突之处主要就在于救济手段的竞合。欧盟条例的创新之处就是采用强制性的赔款责任及履行辅助义务的方式来对受影响的乘客进行救济。即在发生拒载、航班取消以及航班长时间延迟时，航空承运人应该给予乘客经济补偿、通过改签航班或者返还钱款的方式协助他们重新规划旅行路程并承担相应的交通和住宿费用。可是无论是在《华沙公约》抑或是《蒙特利尔公约》中，都详细规定了航班迟延情况下的补偿方式并且很清晰地表述了公约所规定的赔偿方式是具有排他性的。而公约所提供的救济手段是针对个体损失的回复性补偿，并没有欧盟条例中的标准化无延迟的强制性行政补偿。
如果一个国际公约认定它所规制的救济方式有排他性，那么任何试图用自身立法规范替换公约规定的做法都是无效的。㊲这一点在那些从制定之初就旨在统一各国私法规范的国际公约身上体现得更为明显。㊳而在确定一个公约是否具有排他性时，当然首先应该考虑公约的适用范围，特别是公约中是否有特别规制的地方。当公约对某一问题缺乏具体规范，那么成员国立法机关有权自行规定救济方式。
《华沙公约》第19条提到：“承运人对因迟延而导致乘客、行李或货物受损害承担责任。”该公约第24条进一步指出：“在本公约第18条与19条所覆盖的范围内，任何形式的索赔行为，都必须满足本公约的相关设定与限制。”替代《华沙公约》的《蒙特利尔公约》，虽然在很多地方作了改动，但是唯独在排他条款这一项上基本未作改变。《蒙特利尔公约》第19条规定：“承运人对因迟延而导致乘客、行李或者货物受损害承担责任。”第29条规定：“任何形式的索赔行为，无论是依照本公约或者依据合同、侵权抑或其他，都必须满足本公约的相关设定与限制。”
从上述规定来看，在责任体系制度的设计上，公约制定者认为自己的规定是较好地平衡了民用航空领域各阶层的利益，因此，明确排除合同或者任何国内立法的干扰。但是就是在这个关键领域，欧盟持有不同的见解并直接导致了法律适用上的冲突。
(二) 司法实践中的裁定在著名的IATA㊴一案中，欧盟法院要正面回应针对(EC)No 261/2004条例违背《蒙特利尔公约》的质疑。在该案中的最重要的争议点之一就是条例的第6条是否不符合《蒙特利尔公约》第19条、第22条以及第29条的规定。虽然表面上这种质疑只是针对条例中单个条文的正当性，但是一旦第6条的合法性被推翻，那么与之相关的所有条款乃至整个条例都会陷入违反公约义务的深渊中。
欧盟法院为了维系条例的合法性，提出在航班迟延的情况下乘客实际遭受了两种不同类型的损害。一种是每一位乘客都会遭受的相同损害，这种类型的损害应该得到标准化的不能有任何延迟的救济。另外一种则是个体化的损害，对这种损害的赔偿要从具体个体出发考量并且一般只能依据个体的诉求来确定救济手段。㊵欧盟法院认为条例规范的是前一种情形，而公约规范的是后一种情形。法院在裁决书中提到它不认为《蒙特利尔公约》的制定者在起草公约时有庇护航空承运人免受其他形式管制的意图。特别是这种管制方式是由公权力机关为补助乘客在航班迟延时遭受的各种不便利所制定的标准化的不能有任何迟延的救济手段。这种高效快捷的救济手段可以弥补传统赔偿方法的不足，因为乘客不需要借助耗时甚久的诉讼途径就可以获得及时的补偿。㊶同时，这种标准化快捷的救济手段并不妨害受侵害的乘客依据《蒙特利尔公约》的内容自行提起其他赔偿申请。㊷换言之，乘客可以同时依据欧盟条例与《蒙特利尔公约》获得多重保护。
欧盟法院在一系列的判决中已经明显展现出其坚决维护自身航空管制权力的决心。但是从判决的内容上来看却并没有充足的说服力。问题的症结在于法院其实无法说清楚这种标准化快捷的救济手段的性质到底为何。判决书及所附的法官意见书里都强调这是由公权力机关制定的统一救济方式。与《蒙特利尔公约》中所规定的带有裁判性质的规范不同，这种行政形式的救济在适用上是一旦条例中的条件满足即自行生效，是不允许航空承运人作任何抗辩的。那么一般法理上，都会把这种救济手段看作是一种行政处罚或者是强制性的行政补偿规则。这无疑与《蒙特利尔公约》第29条中所提到的“禁止惩罚性质或其他非补偿形式的救济手段”的规定是相矛盾的。
为了澄清这一冲突，法官在字面意思上作起了文章，(1)认为《蒙特利尔公约》第29条是旨在统一针对损害的赔偿救济方式，但并不是统一针对迟延的赔偿救济方式；(2)公约规定的内容是依据传统民法理论在法院提起的侵权损害之诉，但条例第6条规定的是行政性质的救济，是两种性质不同的救济手段，后者不需要证明承运人的过错，也不需要证明损害与迟延之间有因果关系；(3)公约事实上并没有禁止公约成员出台规定要求航空承运人承担民事侵权责任以外的义务，条例中的规定实际上是对公约的有益补充。可是上述理由也有值得商榷的地方。
首先，从字面意思上来试图限制《蒙特刊尔公约》第29条中的适用并不成立。因为无论救济手段是行政性质抑或民事性质，它其实都是针对损害的救济。无损害则无救济，《蒙特利尔公约》第29条既然是调控任何针对损害的行动，当然也包含行政性质的救济手段。其次，虽然法官反复强调行政救济的特殊性，但是行政救济手段不考虑过错与因果关系，不允许航空承运人提出抗辩的做法本身是否正当也是存有疑问的。最后，欧盟法院认为行政救济手段是对《蒙特利尔公约》的有益补充，可是从实际效果上看，这种特别规定恰恰是打破了《蒙特利尔公约》制定之时想统一国际民用航空责任领域的初衷。欧盟的做法违背了《蒙特刊尔公约》第29条的规定，而且承运人依据欧盟条例所支出的费用也会很轻易地突破公约制定的责任限额上限。
欧盟在提升消费者保护力度上的决心是毋庸置疑的，该条例的推出想必也会受到广大消费者的欢迎。可是在面对违背国际公约义务的质疑时，欧盟法院在裁决中还是坚持运用通过与公约划清调整对象的方式来进行回应。在Wallentin-Hermann v.Alitalia㊸一案中，法院为了否定《蒙特利尔公约》第19条中所规定的关于承运人抗辩的内容在解读条例第5条第3款上的作用，不仅重申了先前判例中确立的“两种不同类型损害”的划分方式，而且还指出因为“极端状况”这一概念并没有明确出现在《蒙特利尔公约》的条文之中㊹，所以公约的相关内容都不能用来参照解读条例。可是众所周知的是，航空承运人在民事责任的承担问题上要想获得免责，所主要依靠的抗辩手段就是证明因极端情况出现，承运人即使采取了所有必要措施也无法阻止损害结果的产生。所以仅仅因为公约中没有出现“极端状况”这一名词就限制公约条款的适用性可以说是匪夷所思的，在公约几十年的发展过程中也从来没有司法判例认为公约在承运人抗辩制度的设计上排除了针对“极端状况”的考虑。
(三) 对比美国法上的航空承运人制度事实上在规范航空承运人制度上是可以有多种路径选择的，并不一定要采用与公约冲突的方式。作为航空市场同样发达的北美区域，在规范航空承运人责任制度上面与欧盟的做法有许多的不同。
美国并没有像欧盟一样强制性要求承运人在航班迟延或者航班取消时必须向乘客承担类似退款或重新安排航班、住宿以及就餐等强制性的补偿责任。当然，航空承运人可以自愿将上述义务写入到合同当中。为了促进航班承运人能够尽其所能的准时运营，美国运输部要求各承运人需要上报延误超过15分钟的航班班次。㊺然后美国运输部将收集而来的数据定期公布，这样乘客就可以对航运公司迟延运营状况进行清晰的了解。这样一来自然会影响到乘客在选择航运公司时的抉择。而美国民用航空界相信这种软性的规制可以达到督促承运人提高运营效率并严格按航班时刻表运作的效果，毕竟因航班迟延而屡次上榜并不是一种吸引乘客的好方式。
至于在航班拒载这一领域，美国民用航空协会出台的管理超售情况的条例在2008年被美国运输部所采纳。㊻从规约内容来看，超载情况出现时的处理程序与欧盟规定大致相同㊼，区别主要在赔偿领域。首先，那些不遵守航空运输合同中有关购票、检票、登机以及转机条款的乘客是不具备享有拒载赔偿的资格。其次，如果拒载的原因是承运人出于正常操作或者安全缘故而用更小载客量的客机替换了原定客机的话，则赔偿义务也是不存在的。㊽除此之外，乘客必须被告知一旦接受了承运人依据本规则所作出的补偿，则他们丧失了通过其他法律途径获得更多赔偿的机会。而如果拒绝承运人依据本规则所给予的赔偿，则他们可以向法院起诉获得赔偿。在向法院起诉时，若是乘坐国内航班，则原告可以按照国内法中关于违约责任的规定来要求赔偿。若是乘坐国际航班，则可以依据华沙或者《蒙特利尔公约》中的迟延规则要求赔偿。
所以，美国在对拒载情况的管理条例中同样也没有类似欧盟法中的强制性赔偿义务。或许在美国民用航空界看来，航空领域的快速发展并不意味着该让承运人承受超出其经济能力的负担。
四、结论为了达成统一法律适用这一目标，《蒙特利尔公约》通过设立排除其他法律适用的条款来确保自身的权威性与优先性。欧盟在刚签署《蒙特利尔公约》后的一段时间内，对公约的内容都是采取全盘接受的态度。这点在规范航空保险及航空意外事故的欧盟条例中都得到了体现。但是在随后规范航班拒载、航班取消、航班延误的(EC)No 261/2004条例中却采取了违背公约规范的调控手段并在司法实践中得到了欧盟法院的支持。
欧盟法院在解读条例内容时提出两种不同类型损害的划分，对那种非个体化、所有乘客都普遍遭受的损害，承运人必须予以补偿与救济。并且这种赔偿手段不妨碍乘客依据国际公约的内容进一步诉求对自身个体化损害的补偿。同时，《蒙特利尔公约》中的责任限额与免责抗辩条款也是被排除适用的。欧盟为了能确保消费者的权益，采用了这种不与实际损害结果相联系并且不考虑因果关系的固定化的赔偿，事实上的确会极大地增加承运人的运营成本。从条例颁布以来并不理想的履行情况来看[1]，各航空公司的抵触情绪是非常明显的。除此之外，不允许承运人使用任何抗辩手段也是有潜在的风险的，因为承运人可能会为了摆脱赔偿费用的支出而相应地提高风险运营的机率。具体而言，以往当出现不可抗力因素影响飞机起飞时，承运人一般都会采取比较稳妥的处理方式。这种偏向于保守的做法一方面是因为承运人自身知道不顾风险冒然起飞可能导致的严重后果，另一方面也是因为承运人知道可以援用《蒙特利尔公约》中免责条款来免除自身责任。可是由于现在不允许使用任何抗辩手段，承运人在面临可飞可不飞的局面时可能就会更倾向于让航班继续运营。
总而言之，欧盟法院在适用(EC)No 261/2004条例时，通过各种限制解读的方式来排除《蒙特利尔公约》的适用，从而减弱了公约在法律适用方面的权威性。欧盟的规制方式对消费者来说是福音，对贯彻《蒙特利尔公约》的运行却是阻碍并且加大了航空承运人的经营负担。不同立法者在价值衡量上的差异往往是导致法律竞合冲突的原因之一，所以可以预见未来这两大法律体系之间的博弈仍将会继续。
注释：
①如遇到战争、恐怖主义、劫机、蓄意破坏、对航空器的非法扣押以及暴乱等。参见：(EC)No 785/2004，第4款第1条。
②条例在此明确指出在理解合同承运人与实际承运人的含义时，应该参照《蒙特利尔条约》第39条。(EC)No 785/2004，preamble(15).
③为了保障本条例中的相关义务能实现，受本条例规制的航空服务运营商需要提供由所在国政府主管机构出具的保险证明凭证或者其他确凿证据来表明其已按照条例要求制定最低责任保险规范。参见：(EC)No 785/2004，第5条第1款。
④(EC)No 785/2004，preamble(17).
⑤非成员国的航空承运人若其航线也需飞经欧盟领域，满足国际法及本条例的相关规定。Ibid, preamble(18).
⑥Ibid, preamble(19).
⑦这种监控应该以一种透明与无歧视的方式进行，并且不得阻碍各生产要素的自由流通。Ibid, preamble(20).
⑧如果有必要对条例中没有规定的其它保险领域中的最低责任制度进行改进，则属于各成员国的自由权限。Ibid, preamble(22).如果条例中的规定无法在成员国中得到实现，则由欧盟直接予以规制。Ibid, preamble(24).
⑨根据辅助性原则，欧盟尝试在联盟一级统一航空承运人责任，以便于在更广泛的范围提高对消费者的保护水平。(EC)No 2027/97，preamble(6).
⑩参见：(EC)No 2027/97，第1条。
⑪参见：Ibid，第3条。SDR是特别提款权的意思。其中ecu是欧盟自身的货币计算单位。Ibid, 第2条(d)款。
⑫参见：Ibid，第4条。
⑬ Ibid，preamble(12).
⑭ 参见：Ibid，第5条。
⑮ 参见：Ibid，第6条。
⑯ (EC)No 889/2002, preamble(9).
⑰ (EC)No 889/2002, preamble(17).
⑱ 参见：(EC)No 889/2002，第1条第7项。
⑲ 这里与《蒙特利尔公约》中的规制一样。公约规定在人身伤亡案件中不应设立责任上限。在损害不超过100 000SDRs的部分采用严格责任制度，承运人不能以任何理由减轻这部分赔偿义务。超过这一数额的赔偿部分，则推定承运人有过错，但允许承运人进行抗辩来获得免责。
⑳ 公约中关于航班迟延情况下的赔偿限额问题在分析欧盟No889/2002中第1条的附则时已经提到，在此不再赘述。
㉑ 关于迟延的一般理解，可以参见Johansson S O所写的An Outline of Transport Law, Internotional Rules in Swedish context, Jure Forlag AB, Stockholm, (2008), ss 5.5.2 and 12.4.1;and Nielsen KM所写的Passageransvaret ved International Luftbefordring Syddansk Universitet, (2009)p80。
㉒ Wolgel v.Mexicana Airlines, 821 F.2nd 442, 444(7th Cir.1987).See also Mahaney v.Air France, 474 F.Supp.532(S.D.N.Y.1979)
㉓ Minutes of the International Conference on Unification of Certain Rules for International Carriage by Air held in Montreal, 10-28 May 1999, p83.
㉔ 各国司法机关在这类型的案子中的裁决不相一致。欧盟的态度在Sturgeon v.Condor Flugdienst一案得到了体现。欧盟认为一趟航班无论迟延的时间有多久，都不能被认定为航班被取消，只要该航班的运营还是根据航空承运人的原定计划进行。而如果承运人安排乘客乘坐的飞机与原定计划不一致，则应该认定原定航班已经被取消。同时如果由航班迟延所造成的影响与航班被取消没有实际区别，则消费者当然可以依据条例第7条的规定要求承运人赔偿损失。不过如果承运人证明由于“极端情况”的出现，即使采取所有合理手段也无法防止损害结果的发生，则该赔偿损失的诉求也不会得到支持。Joined Cases.C-342/07 and C-402/07(2009).
㉕ 433 F.Supp.2nd 361(S.D.N.Y.2006).
㉖ Ibid, at 367.
㉗ 2007 US Dist.Lexis 1204(S.D.Tex.2007).
㉘ Ibid, at 14—15.
㉙ DeVera v.Japan Airlines, 1994 WL 689330(S.D.N.Y.1994);Jahanger v.Purolator Sky Courier, 615 F.Supp.29(E.D.Pa.1985);Obuzor v.Sabena Belgian World Airlines, 1999 WL 223162(S.D.N.Y.1999).
㉚ 参见：(EC)No 261/2004，第3条。
㉛ Case C-173/07(2008).
㉜ Ibid，at.44.
㉝ 参见：(EC)No 261/2004，第7条。
㉞ 参见：Ibid, 第8条。
㉟ 参见：Ibid，第9条。
㊱ 志愿者可以享有条例第8条中所规定的救济手段。
㊲《维也纳公约》第27条规定：“当一个成员国未能履行公约规定时它不能以其国内立法作为失约理由。”所以，当一个成员国加入某一国际公约时，它在需履行公约义务的同时也承担不违背公约规定的责任。任何形式的国内立法一旦其内容与公约相违背都会被认定为无效。
㊳ 华沙-蒙特利尔体系从建立之初就致力于统一航空责任制度。正如美国最高法院在判例中所说到的一样，“《华沙公约》的首要任务就是统一航空旅行领域的法律适用”。Zicherman v.Korean Airlines, 516 US 217, 230(1996).
㊴ IATA的全称是国际航空运输协会，在本案中主要是代表几家经济实力较弱的航空公司进行诉讼。Case-344/04, International Air Transport Association and European Low Fares Airline Association v, Department for Transport.
㊵ Ibid, at43
㊶ Ibid, at45.
㊷ Ibid, at47.
㊸ ECJ Case C-549/07, Wallentin-Hermann v.Alitalia(2008).
㊹ Ibid, at30.
㊺ 14 CFR Part 234.
㊻ Department of Transportation, Oversales and Denied Boarding Compensation, 73 Fed.Reg.(18 Apr.2008).
㊼ 49 CFR s, 250.5.
㊽ 49 CFR s.250.6.
| [1] | 朱希峰. "遍地是志工"——台湾社会福利服务中的志愿服务[J]. 社会福利,2007 (2) :51–53. |